En Argentina se llama Ley Brisa. En Costa Rica, Ley de reparación integral para personas sobrevivientes de femicidio. En Italia se modificó el Código Civil, el Código Penal y el de Procedimientos, a favor de los huérfanos por delitos domésticos. Estos tres países han creado una legislación específica para atender y reparar a las familias de las víctimas de femicidio

En Ecuador, a finales de 2022 se presentó un proyecto de ley con ese objetivo. Pero con la muerte cruzada, el entonces presidente Guillermo Lasso disolvió la Asamblea Nacional, y los proyectos quedaron encajonados.

A inicios de 2024, en el corto periodo de la actual Asamblea, se retomó la propuesta. 

La Comisión Permanente de Garantías Constitucionales, Derechos Humanos, Derechos Colectivos y la Interculturalidad recogió el proyecto que busca una reparación integral para las familias y pretende exigir que las instituciones del Estado respondan cuando una mujer es asesinada en el Ecuador. 

¿Por qué le corresponde al Estado? “Porque el Estado no pudo cumplir con su primer deber que fue proteger a estas mujeres. Ahora tiene la obligación de activar sus servicios que por ley nos corresponden, y por los cuales pagamos impuestos”, dice la asambleísta por el Partido Social Cristiano, Dallyana Passailaigue.

En esta entrevista, Passailaigue habla de qué motivó la ley para reparar a las familias de las víctimas de femicidio, los obstáculos que ha tenido, y por qué es urgente que el presidente Daniel Noboa considere la inseguridad y violencia que sufren las mujeres como prioridad para su gobierno.

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El proyecto de ley fue presentado el 27 de septiembre de 2022, días después del femicidio de María Belén Bernal. ¿El contexto fue deliberado

No, ya teníamos dos años trabajando el proyecto, y la presentación coincidió con el femicidio de María Belén Bernal. Semanas atrás había habido otros que también resonaron; los femicidios en esa época fueron altísimos: una mujer fue asesinada cada 26 horas en 2022.

Los femicidios pasan casi a diario en Ecuador, y las familias de las víctimas de femicidio claman, piden a gritos, una verdadera reparación. 

Trabajamos este proyecto durante dos años con Walleska Pareja, de la Universidad de Oxford, y con datos de la Academia, con organizaciones de la sociedad civil, con ONU Mujeres. Y sobre todo con madres y familias de las víctimas de femicidio. Fue durísimo e interesante porque es un proyecto que presenté sin bandera política. Ni siquiera lo presenté con mi bancada.

Lo construimos en honor a las víctimas y a sus familias que se quedan completamente desamparadas después del atroz femicidio. Solas. A su suerte. 

Dayllana Passailaigue

Dayllana Passailaigue, asambleísta, explica que para aplicar la ley para reparar a los hijos de las víctimas de femicidio no se está pidiendo un presupuesto adicional al Estado. Fotografía de Diego Lucero para GK.

Gracias al aporte de las mamás, incluimos la palabra contención y acompañamiento. Ellas nos pidieron incluir este capítulo para que la reparación sea desde el día uno. Y esa es una de las cosas más importantes de resaltar: desde el día uno deben activarse los servicios del Estado para poder reparar a estas familias a las que el Estado no pudo proteger. 

¿Influyó en que se haya presentado en el contexto del femicidio de Bernal?

Fue súper interesante porque pudimos ser testigos de cómo el Estado, en este caso, por la presión pública y mediática, actuó. Se volvió emblemático. Vimos cómo sí se activaron todos los servicios del Estado, a diferencia de los demás casos, que no sucede. 

La Fiscalía incluso vino a comparecer como institución, a la Comisión, durante el tratamiento de la ley. Nos dijo cómo se activó todo. Y nos preguntamos por qué no se activa siempre. 

Hay recursos, hay posibilidades, hay formas de hacerlo. Lo que hace falta es una ley que obligue.

En 2019, el entonces presidente Lenín Moreno creó el bono para los hijos de víctimas de femicidio. Luego, en el gobierno de Guillermo Lasso lo modificaron para que fuese menos engorroso acceder. Pero más allá de este bono, ¿cuáles son los servicios que deberían activarse?

Cuando entregamos la ley, en 2022, el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) ni siquiera tenía un registro de hijos e hijas en situación de orfandad en casos de femicidios y otras muertes violentas. 

Si no hay registro, entonces, ¿cómo entregan el bono que es obligatorio? Hay presupuesto y el bono está por decreto.  Pero hay un total desinterés en realidad de conocer cuáles son los hijos en situación de orfandad para que se active el bono. 

Entonces, ¿cuál es el problema? 

Estoy en mi séptimo año de asambleísta y he trabajado en la ordenanza para combatir la violencia contra las mujeres de Guayaquil, en la ley para prevenir la violencia contra las mujeres, en esta de reparación para familiares de víctimas, en otra de igualdad salarial. 

¿Qué tienen en común?

Todos los estudios y evaluaciones nos dicen que no se asigna presupuesto suficiente para combatir la violencia contra las mujeres. Y, el presupuesto que se asigna, no se ejecuta. 

Entonces, es ahí donde dices, ¿por qué? ¿Qué se está haciendo mal?

Ahora el contexto es un poco más complejo; en esta última proforma presupuestaria hay un recorte al tema de violencia de género.

Sí, hay un recorte de casi 4 millones de dólares para el combate a la violencia en contra de niñas y mujeres. 

Pero, por ejemplo, nos remontamos a 2019, al bono se le asignó un presupuesto de 242 mil dólares, y sólo se utilizaron 11 mil dólares. Son datos que yo pedí como asambleísta al MIES. En 2020, de 294 mil dólares, sólo se ejecutaron 26 mil. 

bono para hijos de víctimas de femicidio

El bono para hijos de víctimas de femicidio, dice la asambleísta Passailaigue, no llega a todos porque el MIES no lleva un registro actualizado. Fotografía de Diego Lucero para GK.

Si consideramos las cifras de entrega del bono: en 2020 sólo hubo 34 beneficiarios. En 2022, 123. Mientras que la sociedad civil dice que hay 1413 niños, niñas y adolescentes en situación de orfandad en los últimos ocho años. 

Entonces, ¿por qué las cifras son dispares? ¿por qué no hay ese interés? Se supone que das un bono pero no te interesa hacer nada para entregarlo. No sé si hay algo más miserable o cruel que eso: tener la asignación presupuestaria y no ejecutarla.

Hay un caso emblemático sobre esta desidia del Estado: el de Maribel Pinto, asesinada en Cuenca en el 2020. En resumen, luego de su femicidio, el MIES ni ninguna institución buscó a sus hijos para darles el bono o apoyarlos, sino que tuvieron que sumergirse en trámites, enfrentarse a funcionarios que los revictimizaron…

Esa es una parte medular para la ley. 

Primero, como parte de la investigación para construirla, nos basamos en cuál es la realidad de las familias. La primera realidad es que no reciben una verdadera reparación, aún cuando hay una sentencia.

Es decir, no se conoce la fórmula de cálculo de la sentencia para fijar una indemnización económica. Es completamente discrecional.

Esta ley busca acompañar y reparar, y que la justicia no confunda la reparación integral con indemnización económica. Para los jueces, la indemnización es la reparación. 

Y es una indemnización que varía de sentencia en sentencia que puede ir de 2 mil a 600 mil dólares. Sí, 2 mil dólares fue lo que le establecieron a una mamá y su nieta. Y, por lo general, esta indemnización nunca llega a las familias porque quien tiene que asumirla es el femicida.

Y el femicida sabemos que, o se suicida luego del asesinato, o con suerte va a la cárcel, y si va a la cárcel, sale, y se desaparece. Esa es una realidad.

Otra realidad es que las familias no reciben el bono.

Y, una tercera realidad, es que los hijos y las hijas se quedan de pronto sin madre, sin padre, sin sustento, sin poder acceder a educación, alimentación, vivienda. Y quienes asumen esta responsabilidad son las abuelas, los abuelos. 

Pero, los familiares de las víctimas, en el momento en que sucede el femicidio, no saben qué hacer. No hay información oficial. Por eso quiero detallar más lo que propone la ley.

cifras de femicidio en Ecuador

Las cifras de femicidio en Ecuador han aumentado en los últimos años. Fotografía de Diego Lucero para GK.

¿Cuál es la propuesta concreta?

Primero, contención y acompañamiento. 

Por eso, a partir del hecho violento, las autoridades tienen la obligación de brindar información oficial, de establecer una guía de procedimiento para que sepas qué hacer. Porque las abuelitas se convierten de la noche a la mañana en abogadas. 

La ley propone que les asigne un abogado defensor público. Hoy ni siquiera les asignan un abogado. Los femicidios son públicos, los cubre la prensa, pero el Estado no mueve un dedo.

Entonces, la idea es que se articule el Estado, que se active cuando hay un femicidio. Esta ley ni siquiera aumenta el presupuesto. Nos cuidamos mucho en no incrementar ni un centavo el presupuesto general del Estado para que no nos salgan con trabas de que no se puede. 

Estos servicios ya existen, los pagamos todos con nuestros impuestos. El asunto es que se redireccione y se prioricen a las familias de las víctimas de femicidio.

Como fue en el caso de María Belén Bernal, que se activaron los servicios cuando la mamá dijo que ni siquiera la habían contactado para darle continuidad a los estudios de su nieto. Se activó el sistema; la llamaron del Ministerio de Educación.

¿Existen directrices para cada Ministerio sobre lo que tienen que hacer o es improvisado? Hay un bono y una indemnización económica. Pero, ¿hay algo más?

No hay nada escrito. 

No hay ninguna ley. Una de las particularidades que tiene esta ley es que establece un listado de directrices que los jueces tienen que acatar como medidas de reparación. Justamente para que ellos, sobre la base de los derechos humanos y en observancia a los instrumentos internacionales, puedan actuar y que no pase lo que pasó en el caso de Bernal, cuando el ex presidente Lasso dijo “tumbemos el edificio” [donde ocurrió el crimen].

¿De qué manera esto le da paz a la madre?, nos preguntábamos en esa época. 

Claro. Recuerdo una entrevista con Yadira Labanda, madre de Angie Carrillo, víctima de femicidio, en la que hablaba cómo la reparación varía en cada caso. Eso me lleva a preguntar, ¿cómo la ley define la reparación?

La reparación, que la ONU le dice reparación transformadora, es integral. Estas familias necesitan recuperar sus planes de vida, además de encontrar paz en sus corazones, y continuar. Porque una indemnización, las madres coinciden, no les va a devolver a sus hijas, pero necesitan volver a la situación en la que estaban antes de que sucediera el femicidio. 

Es decir, que puedan seguir con sus estudios, que no se vean ahorcadas porque tienen que conseguir dinero para la vivienda porque muchas son adultas mayores que no tienen empleo.  

La primera parte de la ley se divide en dos temas: contención y acompañamiento. Apenas suceda el femicidio, a las familias deben acogerlas, acompañarlas. Que les consigan un abogado, que les expliquen el procedimiento de la denuncia, que les den apoyo psicológico. 

Y luego aplicar los mecanismos de reparación integral. ¿Cómo, de alguna manera, les devuelves a estas familias la paz? Lo que se quiere garantizar es que las familias no sufran una injusticia más. 

Que no sufran revictimización.

Sí, que no sufran una injusticia más a partir de este hecho. Entonces, se establece la obligación de que toda desaparición o muerte violenta de una mujer sea investigada como un femicidio. Incluso el suicidio. 

Si te das cuenta, siempre las cifras de la sociedad civil y del Estado no coinciden. ¿Por qué? Porque al inicio de la investigación lo tratan como otro tipo de delito y ya en el camino cuesta mucho hacer el paso a otro tipo de delito, como femicidio. 

Como segundo punto proponemos elevar a ley el decreto del bono para que no sea cuestión del ministro de turno. Entonces, lo elevas y haces obligatorio darles el bono. Y se crea el registro institucional para que el MIES pueda activar los servicios para los huérfanos. La ley contempla becas de educación —básica, superior, incluso institutos técnicos y tecnológicos—, atención a salud general y psicológica.

Estas son cosas que ya están pero la idea es que se los redireccione y priorice para ellos. Está el acceso prioritario a vivienda: que el Ministerio de Vivienda les pueda dar una vivienda dentro de sus planes. ¿Cuánto es en el presupuesto general del Estado una vivienda?

ley orgánica de contención, acompañamiento y reparación transformadora e integral a hijos, hijas, madres, padres y demás familiares de víctimas de femicidio y otras muertes violentas de mujeres

La Ley Orgánica de contención, acompañamiento y reparación transformadora e integral a hijos, hijas, madres, padres y demás familiares de víctimas de femicidio y otras muertes violentas de mujeres debería entrar a segundo debate en los próximos meses. Fotografía de Diego Lucero para GK.

Incluye acciones afirmativas para inclusión laboral a hijos mayores de 18 años, o para familiares de las víctimas que se quedan a cargo de los niños y adolescentes, hasta que ellos puedan trabajar.

¿Y sobre la reparación simbólica que mencionó?

Lo interesante de esta ley es que tiene este listado de directrices que tienen que cumplir los jueces. Porque cuando las familias piden poner una placa u otra forma de reparación, los jueces se hacen de oídos sordos. No las atienden. 

Entonces ahora, además del listado, hay sanciones para quienes lo incumplan. El Consejo para la Igualdad de Género deberá tener un registro de las sentencias y verificar que estén cumpliendo con este listado basado en derechos humanos. Y sino, hay sanciones para los jueces, de acuerdo al Código Orgánico de la Función Judicial. Si es reiterativo tres veces en un año, hay destitución. 

Nunca ha habido una ley que tenga un listado de las medidas de reparación que tienen que adoptar. Los obligan a los jueces a preguntar: ¿cuál sería una reparación simbólica para usted?

La ley también incluye la pérdida de la patria potestad para el declarado culpable por femicidio, y el derecho, si así lo deciden, de cambio de apellido de los niños más adelante. 

La ley crea un fondo de contención y atención prioritaria con el aporte de personas naturales y jurídicas privadas, de la cooperación internacional. Se deberá establecer de qué manera se puede aportar económicamente. Porque las familias ni siquiera tienen para pagar el taxi.

¿Cómo funcionaría el fondo? ¿Quién lo manejaría?

Eso se está analizando todavía. Pero no debería ser el Estado. 

Para garantizar también la reparación económica, la ley propone el embargo de bienes y activos porque sabemos que el femicida no paga. Entonces de alguna manera tienes que garantizar una reparación económica. 

Sé por organizaciones de la sociedad civil que hubo quejas de que la propuesta empezó a ser regresiva. Es decir, de lo que se presentó se empezaron a desdibujar algunas cosas.

No sé si regresivo, pero el tema es que hubo un pésimo manejo de la Comisión en el periodo anterior [2021-2023]. Ninguna comisión de la Asamblea Nacional debería manejarse así. 

¿Así cómo?

Era una comisión con muy bajo profesionalismo por parte de su presidente. No se permitía el debate.. No había chance de que hubiera una participación democrática. No se acogieron las observaciones de las madres de las víctimas, de las instituciones estatales que vinieron a comparecer. El informe para primer debate llegó hecho un desastre al Pleno.

¿En qué sentido?

A nivel de detalle, no obedecía al formato de los informes. Había matrices en el informe, cuando no deben existir matrices. Cosas que se habían construido en las mesas técnicas y que se había acordado eliminar, aparecían en el informe. Cosas que se habían votado para mantenerse, se habían eliminado. 

Tenía problemas de forma y de fondo. Hubo un manejo terrible, alarmante y completamente inaceptable. Incluso cuando fui a la Comisión a exponer el proyecto, no me permitían conversar con los demás asambleístas. Hubo asambleístas que se levantaron y se fueron, por el mal manejo. 

Creo y confío que esta comisión tiene un mejor manejo. Han manifestado tener el compromiso de dar una respuesta ágil sobre todo porque es parte de la agenda de prioridades que tiene la Asamblea. Es un tema que se enmarca en el paraguas de seguridad. 

Es importante la seriedad con la que el presidente Noboa está combatiendo la inseguridad en las calles. Y creo que con la misma seriedad debería combatirse esa inseguridad que vivimos las mujeres detrás de las puertas de nuestros hogares. 

Y es lo que esperamos, por eso es parte de la agenda de este año de la Asamblea. 

Si estuvo tan mal el informe en la Asamblea Nacional pasada, ahora que se retoma el proyecto, ¿se va a presentar uno nuevo?

Estuve invitada la semana pasada y me pidieron que exponga el proyecto original. 

La Comisión anterior presentó un informe para segundo debate. Pero ese informe no se alcanzó a revisar porque hubo la disolución de la Asamblea. Pero ahora presenté el proyecto original, y me dio muchísimo gusto porque incluso la comisión anterior tomó la mala decisión, no a mi criterio sino al criterio de las organizaciones, de eliminar del título “y otras muertes violentas”. 

Y lo que estamos pidiendo es que se retome el título porque ya está en el protocolo de Fiscalía y el bono lo de “y otras muertes violentas”. Sería un retroceso que no se incluya.

Asamblea Nacional

Dallyana Passailaigue dice que el pleno de la Asamblea Nacional deberá discutir la ley entre abril y marzo de 2024. Fotografía de Diego Lucero para GK.

¿Qué significa otras muertes violentas?

Otras muertes violentas, además del femicidio, significa homicidio, sicariato, violación con resultado de muerte, violencia vicaria —que es cuando lastima a alguien muy cercano a la mujer, como venganza a ella, por ejemplo sus hijos. 

¿Cuáles son los siguientes pasos?

Yo dejé un listado, solicité que fueran recibidos organismos internacionales como Unicef, ONU Mujeres, organizaciones de la sociedad civil, como Surkuna. Que a través de ellas se canaliza también el contacto con las familias de las víctimas. También pedí mucho cuidado en la revictimización porque estas mujeres ya vinieron. Que se las convoque porque hay quienes quieren ir. Muchas de estas madres ahora trabajan por el cumplimiento de los derechos humanos.

Pero el problema es que cuando hay una Comisión que no funciona bien, como en el periodo anterior, todas esas comparecencias, movilizaciones que hicieron las familias de las víctimas, son recursos del Estado [que no se aprovecharon]. Entonces, esta comisión tiene la responsabilidad y la obligación de dar estas respuestas a las familias de las víctimas. 

No digo que hay que hacerlo rápido. Deben darle el tiempo que se merece. Pero deben escuchar las comparecencias, incorporar las observaciones que ya emitieron las instituciones estatales, las organizaciones de la sociedad civil, las familias de las víctimas. Y empezar a construir un proyecto que sea validado.

Entonces, ¿sería uno nuevo?

Me dio gusto que me invitaron a exponer el proyecto original porque entiendo que quieren recuperar esa esencia que se perdió en el camino y estamos peleando para que regrese. Porque como te digo, el informe para segundo debate no recoge las observaciones. Entonces las organizaciones están atentas porque no se hizo un buen trabajo. 

Creo que la misma Paola Cabezas, la misma Victoria Desintonio, que estuvo en el periodo anterior, te van a decir lo mismo. En noviembre, junto a varias organizaciones hice un pedido a la presidenta Cabezas. No sólo para que sea retomado el tema sino que se permita el debate democrático y no tengamos la misma experiencia de antes.

Entiendo que se está  intentando corregir los errores, y mantener las observaciones que enriquecen el proyecto de ley. Porque incluso en este informe había párrafos que estaban cortados por la mitad. Fue una cosa horrorosa. 

Entiendo que una de las premisas del proyecto es no pedir presupuesto adicional al Estado sino que se ejecute lo que ya existe, que se activen los servicios que ya están. ¿Podría explicar cuáles son esos servicios?

El Estado tiene que hacer su trabajo. Hay que reconocer que hemos fallado como Estado. Hay una verdad también que nos sobrepasa y es que no existe ni justicia ni reparación para las niñas en este país. Entonces, es momento de que la solidaridad se convierta en eficacia. Y que esa eficacia se traduzca en justicia para las familias de las víctimas después de todo. 

El gobierno no es eficiente. No hace lo que tiene que hacer, por eso esta ley es específica. Nos han preguntado,, ¿por qué no reforman la ley de prevención de violencia contra las mujeres? La respuesta es súper sencilla: porque esa ley es preventiva, establece procedimientos para evitar el femicidio.

Esta que estamos proponiendo es para cuando la mujer ya fue asesinada. Es sobre cómo contener a la familia. 

Pero quiero volver al presupuesto: el estudio del costo país de la violencia contra las mujeres en Ecuador, de la Univesidad San Martín de Porres y PreviMujer, ya dice que la violencia de género en Ecuador le cuesta al año al país 4608 millones de dólares, el equivalente a 4.28 por ciento del PIB. Hablar en términos económicos es difícil cuando estamos hablando de femicidios. 

Pero te cuento esto porque esta ley incluye una disposición en que la Contraloría General del Estado tiene que hacer exámenes al sistema integral para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres para determinar si están o no ejecutando el presupuesto.

Porque no puede ser que haya presupuesto, que no se ejecute.

Las leyes son disuasivas, pero el problema es que no se activa el Estado. 

asambleísta del PSC

La asambleísta del PSC, Dallyana Passailaigue, explica que la ley propone que los servicios que el Estado debe prestar se activen cuando una mujer es asesinada. Fotografía de Diego Lucero para GK.

¿Cómo ve la voluntad política de la Comisión para darle prioridad a este proyecto?

En la exposición que hice sentí que había mucha sensibilidad hacia la temática. Estaban muy impactados por la realidad que se les expone porque son legisladores nuevos. Pocos repetimos en esta Asamblea. Entonces hay que contarles cuál es el contexto, cuál es la realidad que vivimos en el país las mujeres, por qué somos víctimas de femicidio.

Y la Presidenta demostró no sólo interés, sino compromiso. Así que tenemos fe de que esta vez va a hacer un buen trabajo, y que va a salir en los tiempos que vaya a tomar. Pero que va a salir.

De esas escuchas debe salir un borrador ya para segundo debate. 

Pidieron una prórroga de 90 días y se la otorgaron. Ya presentaron un plan de trabajo. Y ya se activó el tratamiento hacia segundo debate entonces tienen máximo tres meses. Por mayo ya deberíamos tener ley. 

En la Asamblea ¿cree que hay detractores de esta ley?

No creo. En primer debate hubo un debate a favor de la ley, con la otra Asamblea. Creo que estos son temas son de los pocos temas que logran unirnos a distintas tiendas políticas por encima de los colores e ideologías. Se puede lograr una votación por unanimidad. 

¿Por qué el Estado tiene que dar todo esto a las familias?

Porque es su obligación. Porque el Estado no pudo cumplir con su primer deber que fue proteger a estas mujeres. Si el Estado no pudo proteger a las mujeres, tiene la obligación de activar sus servicios que por ley nos corresponden a los ciudadanos y por los cuales pagamos impuestos. Pero no hay ninguna ley que les establezca qué hacer. 

Isabela Ponce Directora Editorial 150x150
Isabela Ponce
(Ecuador, 1988) Cofundadora y directora editorial de GK. En 2021 ganó el premio Ortega y Gasset. Dos veces ha sido parte del equipo finalista al premio Gabo. En 2019 ganó una mención de la SIP en la categoría opinión por una columna sobre violencia de género. Es consultora para medios de América Latina.
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