La Corte Constitucional no aprobó el decreto ley de inversiones enviado por el gobierno de Guillermo Lasso. El decreto ley proponía fomentar las inversiones con la creación de Zonas Francas, espacios delimitados con beneficios tributarios para las empresas. Las Zonas Francas no son nuevas en el país, ya que estuvieron vigentes hasta 2010. En ese año fueron reemplazadas por las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE).

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Este fue el segundo decreto ley presentado después de que el Presidente aplicó la muerte cruzada y disolvió la Asamblea Nacional el 17 de mayo de 2023. La Constitución dice que mientras no haya Legislativo, para que los decretos ley entren en vigencia  —solo en materia económica urgente—, la Corte Constitucional debe aprobarlos. 

En el dictamen de la Corte Constitucional, emitido el 16 de junio de 2023, dice que su decisión fue desfavorable para el decreto ley de inversiones “por considerar que sus disposiciones irrespetan el artículo 148 de la Constitución”. Es decir, no consideró que tenía los requisitos necesarios para ser considerado de carácter económico urgente. Sin embargo, la Corte dice que el Presidente de la República puede presentar “un proyecto de ley sobre la misma temática una vez instalada la nueva conformación de la Asamblea Nacional”. 

El primer decreto ley, enviado el mismo 17 de mayo a la Corte Constitucional, fue sobre una reforma tributaria. Ese sí fue aprobado por la Corte Constitucional.

El segundo, presentado el 23 de mayo de 2023, trató sobre reformas para mejorar la competitividad de la producción nacional e impulsar la industrialización, entre otras formas de atraer inversiones al país, según un comunicado de la Secretaría de Comunicación de la Presidencia (Segcom). 

Varias propuestas para cumplir con esos objetivos, ya habían sido incluidas en el proyecto de ley de inversiones que fue archivado por la Asamblea Nacional en marzo de 2022. Esta fue una de las iniciativas que el presidente Lasso mencionó en varias ocasiones para ejemplificar lo que él llamaba “un bloqueo” de parte de la Asamblea hacia el gobierno. Incluso, incluyó este y otros proyectos de ley en la justificación del decreto con el que aplicó la muerte cruzada y disolvió el legislativo. 

Una de las principales propuestas del decreto ley para atraer inversiones es la creación de Zonas Francas. Julio José Prado, ministro de Producción, dijo que en el documento enviado a la Corte Constitucional se incluyeron cambios a lo enviado a la Asamblea en 2022, después de analizar qué cosas han funcionado en países como República Dominicana, Uruguay y Colombia, que también tienen este sistema. Sin embargo, ante la decisión de la Corte Constitucional, estos tampoco se podrán aplicar en Ecuador.

¿Qué son las Zonas Francas y cuáles serían sus beneficios?

El decreto ley presentado el 23 de mayo de 2023 proponía crear Zonas Francas, que son territorios delimitados dentro del país con beneficios tributarios, aduaneros y de comercio exterior. Según el Ministerio de Producción, el objetivo de tener estos espacios era fomentar la creación de empleo, atraer nuevas inversiones, facilitar el comercio, entre otras cosas. 

Este modelo fue implementado originalmente en el país en 1991. Juan Sebastián Salcedo, ex gerente de la Zona Franca y ZEDE de Quito, dice que entre 1991 y 2010 —cuando se cambiaron las Zonas Francas por las ZEDE— se crearon más de 20 de estos territorios. Incluso algunas siguen operando hasta la actualidad, como la del Aeropuerto de Quito, vigente hasta 2025. 

Sin embargo, Salcedo dice que como no hubo los resultados esperados, en 2010, en el gobierno de Rafael Correa, se cambió el régimen a las ZEDE. Según él, este nuevo sistema “tenía una visión totalmente diferente a cómo eran la Zonas Francas”. Dice que eran más “centralistas” y eran construidas “prácticamente como una ciudad” de miles de hectáreas, dice Salcedo. Un ejemplo de esto es Yachay, que es una ZEDE desde 2013. Incluso fue concebida como “la ciudad del conocimiento”.

El modelo que se aplicaba hasta el 2010 era bastante similar al que se propuso en el decreto ley, pero hay diferencias. Una de esas es que las Zonas Francas originales no eran definidas como un destino aduanero, sino que tenían un régimen de extraterritorialidad. Eso significaba que tenían condiciones especiales en materia de comercio exterior, aduanero y tributario —como se propuso en 2023—, pero también había un régimen cambiario y laboral distinto al que se manejaba en el resto del territorio nacional. 

Eso se eliminó en 2010 con la creación de las ZEDE, que fueron configuradas como un destino aduanero. Es decir, ahí ya no se podía aplicar un régimen cambiario o laboral distinto en una Zona Franca al resto del territorio nacional. En la propuesta del gobierno de mayo de 2023 decía claramente que las empresas que estén en estos territorios deben cumplir con la ley ecuatoriana en temas de salarios, seguridad social y otros derechos laborales. 

Sin embargo, aunque en el decreto ley no se mencionaba la extraterritorialidad como tal, sí decía que las mercancías y los servicios prestados en estas Zonas Francas se considerarán fuera del territorio nacional en derechos arancelarios, impuestos y recargos. Eso, dice Salcedo, “es de una u otra forma un intento para regresar a este regímen especial que estaba reconocido en la ley de Zonas Francas y que se perdió con las ZEDES”. 

Xavier Rosero Carrillo, vicepresidente ejecutivo de la Federación Ecuatoriana de Exportadores (Fedexpor), dice que en el país sí hay una necesidad de crear un entorno para que se generen inversiones, sobre todo las que están enfocadas en producción y exportación. Por eso, Rosero opina que “el sentido en el que está planteado el decreto ley va en la dirección correcta porque es necesario tener estos esquemas sobre los cuales podemos llamar la atención de inversión extranjera”, con proyección de exportación de bienes y servicios. 

Rosero también dice que el sistema actual de las ZEDE no ha beneficiado directamente a los exportadores. Según él, sí hay mejoras en la infraestructura portuaria —porque los principales puertos del país tienen los beneficios de este régimen—, lo que ha hecho que den una mejor oferta de servicios a las empresas exportadoras. Pero confirma que no se han beneficiado directamente, al menos no de manera representativa. 

¿Cuáles habrían sido los beneficios de las Zonas Francas?

Los beneficios que tendrían las Zonas Francas, según el decreto ley, son

  1. Exoneración del impuesto a la renta por 10 años. En el caso de sectores de la frontera, la exoneración era de 15 años.
  2. Después de que se termine ese periodo, se podía acceder a una reducción del 10% en este impuesto. 
  3. Exoneración de tributos al comercio exterior como aranceles y el impuesto a consumos especiales. 
  4. IVA cero para adquirir insumos, materias primas y bienes importados que sean usados para esa zona. 
  5. Exoneración del impuesto a la salida de divisas (ISD) en importaciones de bienes y servicios que estén relacionados a la actividad que fue autorizada en esa zona. 
anuncio del decreto ley de inversiones

El evento en el que se hizo el anuncio del decreto ley de inversiones el 23 de mayo de 2023. Fotografía de dominio público tomada de la cuenta de Flickr de la Presidencia.

Las Zonas Francas, dice una presentación del Ministerio de Producción, iban a ser creadas para las siguientes actividades: 

  1. Productivas o industriales: tecnológicas, agrícolas y agroindustriales.
  2. Servicios: cultura, innovación, tecnología, deporte e investigación.
  3. Logísticas: transporte, almacenamiento, envase, distribución, entre otras. 

Además de los incentivos, dice Juan Sebastián Salcedo, es necesario que se haga una política que los acompañe para garantizar la atracción de inversiones y agilice la creación de las Zonas Francas. Salcedo dice que hay más de 40 requisitos solo para formular un proyecto de ZEDE y el proceso para hacerlo puede tomar hasta dos años. Ese es uno de los motivos que ha limitado la creación de esos espacios. 

Los exportadores coinciden. Xavier Rosero, vicepresidente ejecutivo de Fedexpor, dice que “uno de los motivos por los que no han despegado las ZEDE es porque a nivel procedimental todo lo que se requiere para establecerlas y operarlas tiene procesos largos”

Que se simplifiquen los procesos es clave, según Salcedo. “El propio concepto de las Zonas Francas dice que las condiciones para hacer negocios que van a tener las empresas en esos territorios deben ser más ventajosas a las que hay fuera”, dice. Eso es lo que las haría más atractivas para los interesados en invertir. 

Una de las sugerencias de Xavier Rosero y de Juan Sebastián Salcedo es la creación de ventanillas únicas para los trámites relacionados a las Zonas Francas. “Si en la ZEDE puedes ofrecer que todas las certificaciones para poder exportar tendrán una ventanilla única, sin duda estás ofreciendo una ventaja que te hace mucho más atractivo”, dice Rosero. Así se podría garantizar que que todo tenga un procedimiento más simple y expedito. Según el vicepresidente de Fedexpor, eso es algo que se puede sumar en el reglamento del decreto ley. Para él, “esa es la única forma en la que se puede aprovechar el espacio y volverlo más beneficioso”.

¿Cuáles eran las condiciones de las Zonas Francas?

El decreto ley de mayo de 2023 decía que las Zonas Francas podían ser multiempresariales. Es decir, pueden estar delimitadas a un patio empresarial que contiene varias compañías. Pero también podían ser uniempresariales, un modelo que no está incluido en la legislación actual. En esos casos, se podrá definir como Zona Franca a un edificio o a un bloque de edificios en los funcione una sola empresa. 

Eso, dijo el ministro Prado, ayudará a que se exporten servicios de software, innovación y tecnología. Prado dijo que un beneficio de las Zonas Francas uniempresariales es que ahí se puede trabajar “sin alejarse del polo de desarrollo”, el centro financiero de la ciudad, a diferencia de las multiempresariales que suelen estar en los exteriores de la ciudad.

Juan Sebastián Salcedo dice que esta parte de la propuesta “tiene que tomarse con pinzas”. Porque aunque es atractivo para las empresas por la facilidad de creación de este espacio para adquirir beneficios, “rompe con la lógica con la que se crearon”. Que es armar clusters de empresas que tienen actividades similares—ubicadas en una zona determinada que tienen beneficios— para que haya transferencia tecnológica y económica entre las compañías. 

Salcedo pone el ejemplo de Silicon Valley, el una zona de la costa de California donde coexisten cientos de empresas de tecnología que han tenido resultados exitosos. Según un estudio de la Universidad de Jyväskylä, en Finlandia, crear negocios de tecnología en un ambiente que ya tiene una infraestructura comercial, recursos y un mercado establecido es una ventaja en comparación a otras ubicaciones. Pues la proximidad hace que las empresas tiendan a adquirir bienes y servicios de otros negocios cercanos, en vez de tener que arriesgarse con compañías a cientos de kilómetros de distancia. 

En cambio, es más complicado que se desarrolle una economía de ese tipo alrededor de una sola empresa.  

Según la propuesta, las Zonas Francas debían tener una vigencia de 20 años desde que se crean. Para hacerlo, tenían que cumplir con las siguientes condiciones: 

  1. Solo se podían crear para nuevas empresas nacionales e internacionales. El Ministerio de Producción dijo que solo se aplica a “empresas nuevas constituidas en el Ecuador”, después de la aprobación de la ley.
  2. No se permitía trasladar activos. Es decir, no se podían mover los activos de una empresa que ya existe a una Zona Franca para aprovechar los beneficios tributarios. 
  3. La producción de las empresas en estos espacios debía estar destinada en su mayoría a la exportación.estaban permitidas las ventas en territorio ecuatoriano, pero se debían pagar tributos y aranceles. Es decir, en esos casos no se aplicaban los beneficios. 
  4. El Comité Estratégico de Promoción y Atracción de Inversiones (Cepai) debía autorizar la creación de las Zonas Francas. El Ministerio de Economía y Finanzas tenía la última palabra en su aprobación. 
  5. Las empresas que estén en estas zonas debían cumplir con la ley ecuatoriana en temas de salarios, seguridad social y otros derechos laborales. 
firma del decreto ley de inversiones

Pablo Arosemena, ministro de Economía; el presidente Guillermo Lasso; y Julio José Prado, ministro de Producción, en la firma del decreto ley de inversiones el 23 de mayo de 2023. Fotografía de dominio público tomada de la cuenta de Flickr de la Presidencia.

¿Qué iba a pasar con las ZEDE?

Con la creación de las Zonas Francas no se iban a eliminar las ZEDE. 

El Ministerio de Producción dijo que “se garantiza en todo momento la permanencia de las ZEDE, a la vez que se les abre la oportunidad de migrar al nuevo régimen propuesto” de Zonas Francas. Aunque no dio más detalles de cómo será el proceso. 

Según la ley vigente sobre inversiones, las ZEDE también son un “destino aduanero, dentro de un espacio delimitado del territorio nacional, para que se asienten nuevas inversiones con ciertos incentivos tributarios”. 

Las ZEDE se enfocan en actividades tecnológicas, industriales, de logística y para servicios turísticos. Algunas ZEDE que se han creado en el país son el puerto de Guayaquil y el de Posorja.

Los incentivos para las ZEDE son: 

  1. Exoneración del pago de tributos en las importaciones de mercancías extranjeras que necesitan para la producción, como materia prima. 
  2. Crédito tributario del IVA para la compra de materias primas, insumos y servicios.
  3. Exoneración del ISD para pagos en el exterior por bienes y servicios. 

¿Cuál es la diferencia entre Zonas Francas y las ZEDE?

La principal diferencia entre las Zonas Francas y las ZEDE es que las primeras sí pueden ser uniempresariales. Pablo Arosemena, ministro de Finanzas, dijo que hay otras tres diferencias importantes: 

  1. La iniciativa: solo el sector público puede proponer la creación de las ZEDE. Mientras que con las Zonas Francas podían ser propuestas desde el sector privado, el público o que la iniciativa sea mixta. Tendrá que ser aprobada por el Cepai.
  2. El alcance: se sumaba el número de actividades económicas que pueden proponer la creación de estos espacios, como cultura y deportes. 
  3. Los incentivos: según Arosemena, la reducción tributaria y los beneficios de las Zonas Francas eran “más robustos” que los de las ZEDE.

Algunos de estos cambios son un acierto, según Juan Sebastián Salcedo. Él dice que pasar la aprobación de las Zonas Francas al Comité Estratégico de Promoción y Atracción de Inversiones (Cepai), ayudaría a agilizar la aprobación de los espacios y reducir los trámites. 

Aumentar los tipos de sectores que pueden aplicar para Zonas Francas es otro acierto para Salcedo. En las ZEDE se podía hacer solo para actividades tecnológicas, industriales, de logística y para servicios turísticos. En cambio, en la propuesta de Zonas Francas, dice Salcedo, había más flexibilidad en las actividades económicas permitidas. Salcedo dice que esperaba que eso también signifique que se reducen los estrictos requisitos que había que cumplir para poder ser considerados aptos para una ZEDE. 

Otro de los cambios positivos que se propusieron, dice Salcedo, es que la iniciativa para crear Zonas Francas podía ser del sector privado. Las ZEDE solo pueden ser creadas por iniciativa del sector público. “Eso generaba una trama burocrática que limitaba bastante las iniciativas privadas”, dice. 

Sin embargo, había partes del proyecto que no están claras. Aunque las Zonas Francas y las ZEDE tienen múltiples diferencias, en el decreto ley enviado por el gobierno no quedaba claro por qué hay dos sistemas con beneficios para las empresas. “Hay dos figuras diferentes sin explicarse muy bien cuál es la lógica de mantener dos regímenes en vez de crear uno solo con claridad de los incentivos y las normas que se van a aplicar”, dice Juan Sebastián Salcedo. El decreto ley decía que van a coexistir, pero no se sabía cómo sería en la práctica. 

Otro punto de confusión es la diferencia que se hacía entre las inversiones de empresas nacionales y las internacionales. El documento dice que en el caso de compañías ecuatorianas solo las nuevas empresas podrán invertir en las Zonas Francas. “No está clara la lógica de esta diferenciación con las empresas ecuatorianas”, dice Salcedo. 

Sucedía algo similar con la reducción del IVA. La reducción del 0% de este impuesto para adquirir insumos, bienes o materias primas se iba a aplicar solo para importaciones, no para compras nacionales. El objetivo, dice Salcedo, debería ser que estos beneficios puedan regarse a toda la economía y para eso es importante que se generen encadenamientos productivos. Es decir, que las empresas que estén en una de estas zonas puedan relacionarse con las empresas que están fuera o en otras zonas. 

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Susana Roa Chejín
(Ecuador, 1997) Periodista lojana y jefa de la redacción de GK. Cubre economía, sexualidad y derechos. Le interesan los temas de empleo, educación financiera y salud sexual y reproductiva.
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