Un año y diez meses tardó la Asamblea Nacional en aprobar la Ley para el Fortalecimiento del Sistema Penitenciario, una propuesta impulsada por el gobierno de Daniel Noboa que, según sus promotores, busca reforzar la seguridad del país a partir de cambios en el sistema carcelario.
El proyecto fue presentado el 29 de mayo de 2024 por la asambleísta del oficialismo (ADN), Inés Alarcón. Tenía 115 artículos. Pero, tras los debates y modificaciones, el texto final terminó siendo una ley reformatoria —es decir, una norma que modifica otras leyes existentes, no una nueva— y quedó reducido a 31 artículos y 10 disposiciones transitorias. Fue aprobado el 17 de marzo de 2026.
Buena parte de lo que incorpora la norma ya está contemplado en la Constitución, el Código Orgánico Integral Penal (COIP), el Código de Entidades de Seguridad (COESCOP) y el reglamento del sistema penitenciario vigente desde el 2020. Y, en muchos casos, la ley vuelve a escribir funciones, estructuras y mecanismos que ya estaban definidos.
Aquí te explicamos más.
El trabajo para presos: lo más promocionado, pero lo menos desarrollado
Uno de los principales impulsores de la reforma, el asambleísta por ADN, Andrés Castillo, habló de la norma en entrevistas en medios de comunicación. En FM Mundo, al igual que en otras entrevistas, aseguró que el eje central era establecer el trabajo para las personas privadas de libertad (PPL).
Según él, la ley incorporaba reglas para que estas actividades dejaran de ser voluntarias y pasen a ser obligatorias, además de brindarles capacitaciones y la posibilidad de comercializar los productos elaborados, aunque no detalló a qué productos se refería. “Lo que se busca con la Ley es que los presos se mantengan, cubran sus gastos y aprendan una actividad que garantice la reinserción en la sociedad”, dijo Castillo. Pero este tema no está en ley reformatoria.
De los 31 artículos aprobados, ninguno desarrolla un sistema de trabajo penitenciario. El tema aparece solo en una disposición transitoria —una norma temporal que no crea el sistema, sino que da plazo para hacerlo. Esta disposición otorga 36 meses al sistema penitenciario para crear una política de trabajo. Es decir, no establece reglas, ni obligaciones inmediatas, ni mecanismos.
Además, el trabajo penitenciario ya está reconocido en varias normas. No es nuevo:
- Constitución, en el artículo 51: reconoce el derecho a la rehabilitación mediante trabajo.
- COIP, en los artículos 690, 701 y 702: regula actividades laborales para presos.
- Reglamento del Sistema de Rehabilitación Social: dedica 9 artículos al trabajo penitenciario.
El mismo SNAI ha compartido, en varias publicaciones en redes sociales, el trabajo que ya realizan los privados de la libertad. Por ejemplo, hay una publicación del 10 de marzo —7 días antes de la aprobación de la norma— que menciona un taller de carpintería en el “eje laboral”.
Aunque varios temas de la reforma se desarrollarán en un reglamento que debe estar listo en 90 días, expertos legislativos coinciden en que la ley debía fijar al menos lineamientos generales sobre el trabajo para personas privadas de libertad.
El abogado Gonzalo Muñoz señala que la norma “se queda corta” porque solo menciona el tema sin establecer parámetros básicos —como la prohibición de trabajo forzado para las personas privadas de libertad, reglas de remuneración o condiciones mínimas para que trabajen— y “deja un margen muy amplio para que el reglamento defina casi todo”. Eso, advierte, puede generar problemas si el reglamento termina incorporando elementos que no estén claramente respaldados por la ley.
La abogada Ligia Cobo Ortiz, especialista en temas legislativos, coincide en que la ley debió desarrollar esos parámetros. “La facultad de expedir reglamentos corresponde al Ejecutivo, pero estos deben implementar lo que la ley establece, no suplir la ausencia de reglas” dice.
Además, el constitucionalista André Benavides recuerda que el trabajo penitenciario ya fue regulado en un reglamento de 2015 del entonces Ministerio de Justicia, que buscaba normar estas actividades, aunque en la práctica quedó sin aplicación. Ligia Cobo dice que si existe este reglamento, solo se debió modificar en vez de incluirlo en una ley.
Ratificar las funciones para los guardias penitenciarios
La reforma incorpora nuevos artículos para el Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria, es decir, los guías o guardias penitenciarios. Pero, como en otros casos de la reforma, gran parte de su contenido ya está previsto en el Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público (Coescop).
El Coescop, en su artículo 265, define a este grupo de seguridad como el órgano encargado de “mantener el orden y la seguridad dentro de las cárceles, custodiar a las personas privadas de libertad, realizar traslados, ejecutar requisas y proteger al personal y a las visitas”. También establece su rol como entidad especializada de seguridad penitenciaria y responsable de controlar incidentes dentro de los centros.
La reforma aprobada en la Asamblea Nacional, entre otras cosas, sustituye el artículo 265 y vuelve a enumerar estas mismas funciones: garantizar la seguridad interna, mantener el orden, custodiar a los detenidos, ejecutar requisas, realizar traslados y preservar indicios de delitos.
Lo nuevo es que agrega artículos sobre la estructura de la jerarquía y la carrera de los guías penitenciarios. Los divide por niveles —directivo, operativo— y detalla sus roles.
También define qué características debe tener la autoridad máxima, es decir, el jefe de seguridad penitenciaria, el que ejerza el mando institucional y “la dirección estratégica”.
Creación de los grupos especiales penitenciarios
La ley reformatoria obliga a que se creen los Grupos Especiales de Seguridad Penitenciaria permanentes. Un grupo especial es, según la Ley, equipos especializados del Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria “destinados a la intervención operativa en situaciones de crisis, emergencias, graves alteraciones al orden o riesgos que afecten la seguridad de los centros de privación de libertad o de los centros de adolescentes infractores”.
Sin embargo, una vez más, la figura tampoco es nueva.
La Ley Orgánica que regula el uso legítimo de la fuerza, aprobada en 2022 durante el gobierno de Guillermo Lasso, ya establecía que el Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria contaría con grupos especiales, entre ellos uno para actuar en situaciones de crisis.
Luego, en junio de 2023, el reglamento de esa ley desarrolló esa disposición. El reglamento se emitió un mes después de que el entonces presidente Lasso decretara la muerte cruzada y disolviera la Asamblea Nacional. El documento señala que debían crearse grupos especializados y que sus integrantes podían usar armas letales, siempre que recibieran capacitación. El reglamento incluso fijaba un plazo de seis meses para conformarlos.
Ese periodo se cumplió a finales de 2023, cuando el país ya había pasado por elecciones anticipadas y había un nuevo gobierno en funciones. Pero los grupos no se conformaron.
En ese contexto, la reforma de marzo de 2026 detalla los roles del grupo y añade clasificaciones; define un grupo:
- para motines y graves alteraciones al orden
- para cadena de custodia e investigación interna
- para traslados y remisiones
- de inteligencia penitenciaria
- para seguridad física e infraestructura
- para gestión de riesgos y desastres
Además, dispone que quienes integren estos equipos reciban al menos dos capacitaciones anuales.
Las sanciones para los guías penitenciarios
La ley reformatoria cambia el artículo 293 del Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, que regula las faltas disciplinarias en los centros de privación de libertad.
Antes, el artículo enumeraba faltas muy graves para el personal penitenciario, como permitir el ingreso de personas no autorizadas, ingresar objetos ilícitos, obstaculizar las actividades de los centros, cambiar internos de celdas sin autorización o mantener relaciones sexuales en el lugar de trabajo.
La norma anterior no contemplaba faltas leves, ni reincidencias, ni detallaba situaciones de corrupción, extorsión o abuso de poder por parte de los guías. En la reforma se aumenta las causales para que algo sea considerado como falta; pasan de 10 a 57 causales.
Con la reforma, se reestructuran las faltas en tres categorías e incluye conductas sancionables:
- Leves: descuidar el uniforme, no portar la identificación o realizar proselitismo político
- Graves: alterar guardias, manipular informes, incumplir protocolos o usar la autoridad para obtener beneficios
- Muy graves: permitir corrupción, extorsión, tráfico de bienes o sustancias, abuso sexual, delegar funciones de custodia a internos, manipular llaves o accesos críticos, e incumplir protocolos de emergencia.
La ley reformatoria también incorpora la figura de la reincidencia: cometer dos faltas leves en un año se convierte en grave, y repetir dos veces faltas graves en un año pasa a ser muy grave. Además, establece que estas faltas aplican también en centros de adolescentes infractores.
Una clasificación formal de las cárceles
Aunque el COIP ya hablaba de máxima, media y mínima seguridad, esa clasificación no era para las cárceles, sino para la ubicación de las personas privadas de libertad dentro de los centros. Es decir, una misma prisión podía tener pabellones con distintos niveles.
No existía, en ninguna ley, cárceles completas definidas formalmente como de máxima o de mínima seguridad.
La reforma cambia ese enfoque. El artículo 678-A clasifica a los centros de privación de libertad en máxima, mediana y mínima seguridad. Agrega que será el Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Privadas de la Libertad y Adolescentes Infractores (SNAI), el encargado de clasificarlos.
Además, la reforma modifica el artículo 678 del COIP y cambia cómo se justifican los traslados. Antes, se permitía mover a personas consideradas de “extrema peligrosidad” a otro centro con más seguridades, sin explicar cómo se determinaba esa condición de extrema peligrosidad. Ahora, el traslado se vincula a “una clasificación individual de riesgo”, es decir, a una evaluación técnica que define qué tan riesgosa es cada persona, según parámetros que deberá tener el mismo SNAI.
Si el riesgo es alto, la norma dice que puede ser enviada a un centro de máxima seguridad.
Así cambiarán los traslados
Según la ley reformatoria, los sentenciados —las personas que ya recibieron una condena— cumplirán su pena en centros cercanos a su familia. Los procesados —quienes aún están en juicio— estarán en una cárcel cerca del juez que lleva su caso.
Los traslados se mantendrán, pero solo por causas técnicas: seguridad del centro o del interno, salud o hacinamiento.
Lo que cambia, según la ley reformatoria, es que los procesados ya no podrán apelar traslados alegando acercamiento familiar. Tampoco podrán usar hábeas corpus, acciones de protección o medidas cautelares para frenar o exigir traslados.
Un nuevo subsistema de inteligencia penitenciaria
La ley reformatoria agrega el artículo 678-B y ordena al SNAI crear el Subsistema de Inteligencia Penitenciaria, a cargo del Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria. Este subsistema debe identificar riesgos dentro de las cárceles, apoyar la clasificación y reclasificación de las personas privadas de libertad, prevenir delitos y detectar estructuras criminales que operen desde el sistema penitenciario.
La norma también establece que la información generada podrá compartirse con el Sistema Nacional de Inteligencia, autoridades judiciales y entidades encargadas de investigar delitos, bajo los mecanismos previstos en la ley.
Esta figura tampoco es nueva.
La inteligencia penitenciaria ya había sido mencionada en la Ley Orgánica de Inteligencia promovida por el presidente Daniel Noboa, concretamente se incorporó este subsistema como parte del Sistema Nacional de Inteligencia. Es decir, se repite la definición de su función.
Policías y militares jubilados podrán trabajar en cárceles
El proyecto de ley aprobado permite que policías y militares jubilados se reincorporen a trabajar en las cárceles, bajo relación de dependencia, sin perder su pensión de retiro. La medida crea un régimen especial para servidores en servicio pasivo que ingresen al SNAI o al Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria.
La disposición consta en los artículos 29 y 31 del proyecto, que reforman las leyes de seguridad social de la Policía y de las Fuerzas Armadas.
La reincorporación, sin embargo, tiene condiciones. Los policías y militares retirados deberán aprobar un programa intensivo de formación penitenciaria, podrán vincularse solo hasta que se gradúe la primera cohorte regular de tres años y podrán ocupar cargos directivos, de supervisión o funciones operativas.
Además, la norma señala que su incorporación no podrá afectar el escalafón ni los procesos de ascenso del Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria; es decir, las personas en servicio activo deben seguir teniendo derecho a ascender y a mantener su posición dentro del escalafón sin que la llegada de personal en servicio pasivo interfiera con sus cargos, rangos o futuras promociones.
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Las disposiciones transitorias de la ley reformatoria del sistema penitenciario dicen que:
- En 90 días, se deberá emitir el reglamento de clasificación de las personas privadas de libertad, el modelo de gestión de los centros y el programa intensivo de formación penitenciaria para exmilitares y expolicías.
- En 120 días, se deberá ajustar el Plan Nacional de Seguridad Integral para incluir el eje penitenciario y expedir la normativa del Centro de Formación, el reglamento de carrera de los guías y el control de los regímenes semiabierto y abierto.
- En 180 días, se deberán emitir los protocolos del Subsistema de Inteligencia Penitenciaria. Y en un plazo máximo de 36 meses, se deberá incorporar la política pública de trabajo y actividades productivas para las personas privadas de libertad.
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