El control de constitucionalidad del referéndum de 2023, explicado

La Corte Constitucional hizo el control de constitucionalidad de las preguntas para el referéndum constitucional del próximo año. Hasta ahora, la Corte ha revisado las 8 preguntas que ya fueron aprobadas por el mismo tribunal para que se hagan mediante una enmienda constitucional. Todavía no se ha pronunciado sobre las tres preguntas adicionales que el gobierno presentó el pasado 31 de octubre de 2022. 

La Corte tiene la responsabilidad de verificar que las preguntas —y todos los textos que las acompañan— no sean sugestivas o compuestas, que estén bien armadas en la forma y que en el fondo respeten el orden constitucional. Además, comprueba que cumpla con el resto de requisitos establecidos en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional 

En dos dictámenes emitidos el 10 de noviembre de 2022, la Corte Constitucional decidió que las 8 preguntas eran constitucionales porque “garantizan la libertad de los electores” y cumplen con otros de los requisitos establecidos en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. Sin embargo, sí declaró la inconstitucionalidad de algunas frases incluidas en la introducción de esas preguntas y las eliminó del texto final. 

El Ministerio de Gobierno dijo en un comunicado el 10 de noviembre que estaba esperando el pronunciamiento de la Corte sobre las 3 preguntas restantes. Una vez que haya sentencia sobre esas, se harán los decretos correspondientes para unificar en un solo texto las preguntas que irán al referéndum. 

Aquí te explicamos el análisis constitucional de la Corte sobre las preguntas para el referéndum que se hará en el país en 2023. 

Dictamen sobre las primeras 6 preguntas

En el primer dictamen la Corte Constitucional analizó 6 preguntas sobre la extradición a personas involucradas en delitos de crimen organizado, la creación de un Consejo Fiscal, la reducción del número de asambleístas y de movimientos políticos, la inclusión de un subsistema de protección hídrica y la compensación sobre sistemas ambientales. 

Estas preguntas fueron enviadas a la Corte Constitucional en septiembre de 2022. El 13 de octubre el tribunal resolvió que sí se podían hacer a través de una enmienda constitucional y ser incluídas en el referendo. Tomó esta decisión porque consideró que la propuesta no alteraba la estructura constitucional ni los elementos del Estado, no restringía derechos y garantías y no modificaba el procedimiento de reforma de la Constitución. Esos son requisitos imprescindibles para que sea posible una enmienda constitucional . 

Extradición por delitos de crimen organizado 

Esta pregunta dice: 

¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos que hayan cometido delitos relacionados con el crimen organizado transnacional, a través de procesos que respeten los derechos y garantías?

La Corte Constitucional analizó la redacción de la pregunta, los considerandos y los anexos que fueron planteados por el gobierno. Aquí puedes leer el texto completo de la pregunta. 

En su mayoría, dice el dictamen de la Corte Constitucional, los considerandos cumplen con los requisitos de ley. En esta parte introductoria a la pregunta se contextualiza la figura de extradición, su importancia para combatir la impunidad, las relaciones con las bandas criminales y la consecuencia de la aprobación de la enmienda constitucional. 

Según la Corte, esta parte, en su mayoría:

1. No induce la respuesta del elector, están estructurado de manera objetiva
2. Aporta datos necesarios.
3. Explican la necesidad de tener mecanismos de cooperación entre Estados. 
4. Presenta de manera objetiva, sin carga emotiva, los problemas causados por el crimen organizado. 

Además, la Corte dice que hay “una concordancia plena y una relación directa de causalidad entre estos considerandos y el texto normativo”, incluyendo los anexos de la pregunta. 

Sin embargo, hay una parte de estos considerandos que incumple con lo establecido en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y que debe ser eliminada. La parte cuestionada establece que “los mecanismos institucionales locales son insuficientes para luchar contra el crimen organizado transnacional”. En el dictamen, la Corte Constitucional dice que la redacción de esta parte: 

1. Induce al elector a una respuesta.
2. Responde a “una valoración de proponente sobre la insuficiencia de los mecanismos institucionales locales para combatir el crimen organizado”.  
3. Es de carácter empírico y no ofrece “sustento alguno”.

Por eso, dice el dictamen, la Corte considera necesario que se excluya esa parte. La supresión del texto, concluye el tribunal, “no altera la esencia de la propuesta ni su secuencia lógica”. 

La Corte resolvió que la pregunta en sí —incluyendo la frase que la introduce— cumple con los requisitos y es constitucional. Lo mismo decidió sobre el anexo relacionado a la pregunta. 

Independencia de la Fiscalía General del Estado y el Consejo Fiscal

Esta pregunta dice: 

Actualmente, el Consejo de la Judicatura selecciona, evalúa, asciende, capacita y sanciona a fiscales, a pesar de que la Fiscalía es un órgano autónomo. ¿Está usted de acuerdo con garantizar la autonomía de la Fiscalía General del Estado, para que esta seleccione, evalúe, ascienda, capacite y sancione a los servidores que la conforman a través de un Consejo Fiscal?

La Corte decidió que todos los considerandos de la pregunta cumplían con los requisitos de ley. En esta parte se justifica la necesidad de reforma, da cifras sobre los problemas en la selección de los funcionarios de la Fiscalía y se profundiza en la creación del Consejo Fiscal. En su análisis la Corte dice que no encontró nada que tenga carga emotiva, sea incomprensible para el elector, ni que induzca a una respuesta específica. 

En cambio, la Corte sí pidió cambios en la frase introductoria que antecede a la pregunta. Según el dictamen, el tribunal dice que la frase “a pesar de que la Fiscalía es un órgano autónomo” no está “formulada de manera objetiva ni descriptiva”. Por eso ordenó que esa parte fuera eliminada del texto final. 

Sobre la pregunta en sí, la Corte Constitucional decidió que sí cumple con los requisitos establecidos en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. La misma decisión tomó sobre el anexo que acompaña esta propuesta. 

Reducción del número de asambleístas

Esta pregunta dice: 

¿Está usted de acuerdo con reducir el número de asambleístas y que se los elija de acuerdo a los siguientes criterios: 1 asambleísta por provincia y 1 asambleísta provincial adicional por cada 250.000 habitantes; 2 asambleístas nacionales por cada millón de habitantes; y 1 asambleísta por cada 500.000 habitantes que residan en el exterior?

En el control constitucional hecho por la Corte, se determinó que aunque la propuesta —incluyendo los considerandos, la introducción, la pregunta y sus anexos— cumplen en su mayoría con los requisitos de ley, pero sí hay partes que deben ser eliminadas porque son inconstitucionales. 

Las partes que deben eliminarse son:

1. La mención sobre el costo para el Estado de cada asambleísta. La Corte dice que esta parte podría inducir al elector a una respuesta afirmativa y sesgar su decisión. 
2. Las referencias al principio de proporcionalidad mencionado en la propuesta del gobierno. La Corte dice que es un error de conceptos porque en realidad se debería referir al principio de igualdad de voto. Por esa falta de concordancia, dice que se eliminen las partes que hacen referencia al principio de proporcionalidad. 
3. La que dice que las democracias con “proporcionalidad en la conformación de sus legislaturas, se desempeñan mejor” porque no está redactada con un lenguaje neutro. 
4. Las relacionadas a que “las legislaturas con mayor proporcionalidad, gozan de mayor confianza de sus electores” porque tampoco tienen lenguaje neutro y tienen carga emotiva. 
5. La sección que dice que se pretende reconfigurar la Asamblea para que sea más democrática y “mejorar el trabajo de esta entidad e incrementar la confianza que tiene la ciudadanía respecto de esta institución pública” porque no hay una relación directa con lo propuesto y no se da información objetiva que establezca esa relación. Tampoco incluye un lenguaje neutro. 

La frase introductoria, la pregunta y el anexo de esta propuesta sí cumple con los requisitos de ley, según el dictamen de la Corte. El resto debería ser eliminado.

El pleno de la Asamblea cuando aprobó la moción para crear una comisión que evalúe la labor de Guadalupe Llori en abril de 2022. Fotografía tomada de la cuenta de Twitter de la Asamblea.

Reducción de los movimientos políticos

Esta pregunta dice: 

Actualmente existen 272 movimientos políticos en el Ecuador. Estos no garantizan la representación ciudadana, ni una adecuada participación de sus miembros. ¿Está usted de acuerdo con exigir que los movimientos políticos cuenten con un número de afiliados mínimo equivalente al 1.5% del registro electoral de su jurisdicción y obligarlos a llevar un registro de sus miembros auditado periódicamente por el Consejo Nacional Electoral?

La Corte ordenó que se eliminen algunas partes de los considerandos en los que se introduce la propuesta de modificación y los motivos por los que se la pide. Estas son las partes que son consideradas inconstitucionales: 

1. En la que se habla sobre cuál es la finalidad de la propuesta la corte puede de que se elimine la palabra “adherente” —de la frase “simpatizantes, adherentes, militantes”— porque no es coherente con el texto propuesto porque esa misma pregunta propone que se los llame afiliados, no adherentes. 
2.  La que se dice que según estudios efectuados en varios países en los que se ha reportado que “cuanto mayor sea el número de partidos, más probable es la caída de los gobiernos”. La Corte dice que esta parte no tiene lenguaje neutro e induce al elector a una respuesta. 

La Corte Constitucional también pide que se elimine la frase “estos no garantizan la representación ciudadana, ni una adecuada participación de sus miembros” de la introducción de la pregunta porque “se trata de una valoración del proponente”. Por eso dice que se la elimine para garantizar la libertad del elector. 

Según el dictamen, la pregunta en sí y sus anexos sí cumplen con lo establecido en la ley y son constitucionales. El resto deberían ser eliminados.

Recursos hídricos

Esta pregunta plantea: 

La Constitución excluye del Sistema Nacional de Áreas Protegidas a las áreas de protección hídrica, por lo que estas no gozan de su protección.  ¿Está usted de acuerdo con que se incorpore un subsistema de protección hídrica al Sistema Nacional de Áreas Protegidas?

La Corte pidió que se haga un cambio en uno de los considerandos que dice que “en las áreas protegidas que pertenecen al Sistema Nacional de Áreas Protegidas no se puede adquirir a ningún título tierras o concesiones en las áreas protegidas”. Según la Corte, esta parte no utiliza lenguaje neutro y podría inducir a que el lector tenga una respuesta afirmativa. Por eso, la Corte dice que debe ser eliminada. 

Además, la Corte pide cambios en la frase introductoria de la pregunta porque al decir que “la Constitución excluye del Sistema Nacional de Áreas Protegidas a las áreas de protección hídrica, por lo que estas no gozan de su protección” se podría dar a entender que el agua no está protegida constitucionalmente. Algo que no es cierto, pues la Constitución protege al agua como un derecho, como un recurso y como parte de un sector estratégico. Por eso pide eliminar la frase “por lo que estas no gozan de su protección” de la introducción de la pregunta. 

En esta propuesta también la Corte dice que la pregunta en sí y sus anexos cumplen con lo establecido en la  Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

Servicios ambientales

La pregunta dice que: 

La Constitución no prevé compensaciones a quienes apoyan a la generación de servicios ambientales. ¿Está usted de acuerdo con que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, puedan ser beneficiarios de compensaciones debidamente regularizadas por el Estado, por su apoyo a la generación de servicios ambientales?

Sobre esta pregunta, la Corte Constitucional dice que se debe eliminar una parte de los considerandos que dice que “es necesaria una verdadera promoción y garantía del sumak kawsay o buen vivir en que la naturaleza por los servicios ofertados a las personas que conviven en el territorio ecuatoriano se beneficien de estos servicios ambientales”. La Corte dice que apoyarse en frases como  “verdadera promoción del sumak kawsay”, induce al lector a “pensar que para alcanzar el buen vivir, las personas deben beneficiarse de los servicios ambientales”. 

Además, dice que esta parte tampoco da información para que el elector conozca cómo la compensación de esos servicios y la regulación estatal tendrá impacto en el buen vivir. Por eso, dice que se debe eliminar esa frase del texto final. 

En otro de los considerandos, la Corte pide que se modifique la sección en la que dice que es necesario “corregir la distorsión” sobre la regulación de los mecanismos financieros, incentivos y compensaciones que promuevan la producción, prestación, uso, aprovechamiento, mantenimiento y regeneración de los servicios ambientales. Según la Corte, en ninguna parte se visibiliza o explica qué es y por qué hay que corregir una “distorsión”.

En el dictamen, el tribunal más alto de la nación dice que también se debe eliminar la sección referente al “pago por servicios ambientales” como el único mecanismo de compensación por la generación de servicios ambientales. Tomó esta decisión porque no tiene relación directa con el objetivo de la pregunta, ni se da información para probarlo. 

La Corte concluyó que la frase introductoria, la pregunta y el anexo, cumple con los requisitos de ley y sí son constitucionales. 

Dictamen de las 2 preguntas sobre el Cpccs

La Corte también decidió sobre la constitucionalidad de las preguntas sobre las funciones y los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Cpccs). Estas preguntas se analizaron en otro dictamen porque fueron envidas más adelante.  Originalmente la Corte dijo que no se podía hacer a través de este mecanismo. Sin embargo, el gobierno replanteó la propuesta y el tribunal lo aprobó en un dictamen del 27 de octubre de 2022. 

El pleno del Consejo de Participación de Ciudadana y Control Social. Fotografía de Diego Ayala para GK.

Las funciones del Cpccs

La pregunta dice: 

El Cpccs es una entidad pública que actualmente tiene el poder de designar a 77 autoridades. ¿Está usted de acuerdo con eliminar la facultad de designar autoridades que tiene el Cpccs e implementar procesos públicos que garanticen participación ciudadana, meritocracia y escrutinio público, de modo que sea la Asamblea Nacional la que designe a través de estos procesos a las autoridades que actualmente elige el Cpccs enmendando la Constitución?

En esta pregunta, la Corte también pidió modificaciones en los considerandos. Pide que se elimine una parte en la que dice que “CPCCS es un órgano que no existe en ninguna otra democracia en el mundo”. La Corte dice que “no es leal con el elector  hacer una generalización que abarca a ‘las democracias del mundo’ a partir de un análisis referencial de un grupo de países de la misma región”. Por eso, dice que es inconstitucional y no debe constar en el texto final. 

Lo mismo dijo sobre la parte en la que dice que el Cpccs es “un órgano vulnerable” que representa un “riesgo para la institucionalidad del país” porque no usa un lenguaje neutro ni da información objetiva. 

La Corte Constitucional decidió que esta pregunta, en los términos que está formulada, no incumple con los requisitos de ley. Los fragmentos señalados sí deberían ser eliminados.

La designación de los miembros del Cpccs

El Cpccs es una entidad pública que actualmente es elegida por sufragio universal. ¿Está usted de acuerdo con modificar el proceso de designación de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, para que sean elegidos mediante un proceso que garantice participación ciudadana, meritocracia, escrutinio público, llevado a cabo por la Asamblea Nacional, enmendando la Constitución?

La Corte Constitucional dice que en su mayoría, los considerandos de esta pregunta cumplen con los requisitos de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. Sin embargo, piden modificaciones en: 

1. La parte que dice que la elección de los consejeros del CPCCS, junto con las elecciones seccionales, cuesta 99 millones de dólares en 2022. Según  la Corte, esta parte no permite que el elector sepa a qué porcentaje de ese total corresponde la elección de los consejeros del Cpccs. Eso, dice el dictamen, podría llevar al elector a un engaño así que pide que se elimine ese dato.  
2. La sección del texto que dice que “a pesar de ser un ente apolítico varios líderes de organizaciones políticas apoyaron de manera abierta a candidatos que se postularon a esta institución; politizando nuevamente a esta entidad” porque no está redactada en términos neutros. Por eso, la Corte pide que se elimine la frase “politizando nuevamente a esta entidad” de esta parte del texto- 

La Corte determinó que la pregunta en sí, su introducción y el anexo no incumple ninguno de los requisitos de ley y son constitucionales. 

¿Por qué la Corte Constitucional revisa el referendo?

La Corte Constitucional actúa en tres momentos sobre una consulta popular. El control constitucional es el segundo momento. 

El primero fue el dictamen del 13 de octubre y el del 27 de octubre de 2022, en los que la Corte Constitucional autorizó  que se procediera con las preguntas que contienen modificaciones constitucionales. 

En cambio, en la sentencia de control constitucional analiza a profundidad las preguntas. La constitucionalista Ximena Ron dice que en esta fase la Corte revisa que las preguntas no sean sugestivas o compuestas, que estén bien armadas en la forma y que en el fondo respeten el orden constitucional. 

El tercer momento será después de que se vote por la consulta popular. Si gana el sí en las preguntas planteadas, la Corte Constitucional deberá hacer un control de constitucionalidad de la modificación constitucional ya aprobada. 

Estos análisis están entre las funciones de la Corte Constitucional establecidas en las leyes ecuatorianas. El Plan Estratégico Institucional del tribunal dice que entre sus atribuciones está  el “control previo de constitucionalidad de proyectos de enmiendas, reformas o cambios constitucionales”. También de las convocatorias a referendos y las consultas populares para pedir estos recursos.