El gobierno presentó las tres preguntas que completan la lista de la consulta popular —que es técnicamente un referéndum constitucional— que los ecuatorianos votarán o descartarán en 2023. En total son once interrogantes con las que el gobierno del presidente Guillermo Lasso dice buscar una mejor estrategia para reducir los altos niveles de violencia, desempleo y empobrecimiento en el país.

Última Actualización: 2 noviembre, 2022
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Ocho de ellas ya fueron aprobadas por la Corte Constitucional; las tres nuevas preguntas todavía deben pasar el primer filtro del máximo tribunal del país.

La tarde del 31 de octubre de 2022, el ministro de Gobierno, Francisco Jiménez, entregó a la Corte Constitucional el documento que contenía las tres nuevas preguntas que son propuestas de reforma legal.

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Dos de ellas, según el gobierno, responden a la seguridad ciudadana. Estas son: 

  1. Actualmente los bienes y valores comisados que proceden de delitos como lavado de activos, terrorismo y narcotráfico son propiedad del Estado y se gestionan de acuerdo con el presupuesto general del Estado que aprueba la Asamblea Nacional. “¿Está usted de acuerdo con destinar los valores comisados de las infracciones de lavado de activos, terrorismo y su financiación, trata de personas, tráfico de migrantes y delitos relacionados con sustancias sujetas a fiscalización a programas de educación con énfasis en niñez y adolescencia, reformando el artículo 55 del Código Orgánica Integral Penal, de acuerdo con lo previsto en el anexo 1?
  2. Actualmente la extorsión se regula como un delito contra el derecho y la propiedad y se sanciona con pena privativa de la libertad de tres a cinco años. ¿Está usted de acuerdo con tipificar el delito de extorsión por delincuencia organizada, para que se sancione con pena privativa e libertad de siete a diez años a quienes obligan a efectuar negocios con intimidación por pertenecer a un grupo de delincuencia organizada, reformando el Código Integral Penal de conformidad con el Anexo 2?

La tercera pregunta corresponde a una “reforma por el empleo digno”:

  1. Actualmente no existe un incentivo tributario para quienes emplean a personas de 45 años o más. ¿Está usted de acuerdo con brindar una deducción adicional del 100% en el cálculo de la base imponible del impuesto a la renta para quienes emplean a personas de 45 años o más, reformando la Ley de Régimen Tributario Interno de conformidad con el Anexo 3?

Luego de haberlas entregado en la ventanilla de recepción de la Corte, el ministro Jiménez explicó que la primera pregunta —en torno a los bienes incautados en actividades ilícitas— es, justamente, para “regular” el direccionamiento de los recursos decomisados en plena crisis de seguridad, donde los delitos de las redes de delincuencia organizada crecen. 

La segunda, en cambio, según Jiménez tiene como objetivo concreto tipificar el delito de extorsión y convertirla en una “ley anti vacunas”. Las “vacunas”, que son cobros extorsivos exigidos por bandas narco criminales en diferentes zonas del país, van desde los cinco dólares hasta los diez mil, dependiendo de la provincia. En Esmeraldas, por ejemplo, hay comerciantes que han tenido que pagar hasta cinco mil dólares. En Guayaquil, incluso diez mil. 

El Ministro admitió, además, que decidió no enviar las reformas legales a la Asamblea porque implicaría más tiempo para su trámite y “conversaciones” entre los legisladores y el gobierno. 

Participación de las Fuerzas Armadas como reforma parcial 

Además de entregar las nuevas preguntas para la consulta popular, Jiménez dijo que ingresó otra petición dirigida a los magistrados para que la Corte emita su dictamen sobre la pregunta que planteaba la participación de las Fuerzas Armadas en la seguridad ciudadana interna, como apoyo a la Policía. La pregunta original decía:

¿Está usted de acuerdo con que se permita el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado?

Pero la Corte, en su dictamen del 13 de octubre pasado, dijo que esa pregunta requería una reforma parcial

Hoy, el gobierno presentó la solicitud para continuar con el trámite y así plantearla como una reforma parcial. “Con ello, que la Corte se pronuncie, si es que bajo ese esquema se ajusta a la reforma parcial y se corra el procedimiento que corresponda. Pero ese procedimiento muy difícilmente va a darse en las elecciones seccionales del 2023, tendrá otros plazos. No vamos a abandonar el trabajo de las Fuerzas Armadas en el combate al crimen organizado”, dijo el ministro a los periodistas que esperaban afuera de la Corte. 

Una vez que la Corte Constitucional emita su dictamen sobre el paquete de enmiendas, el presidente Guillermo Lasso suscribirá el decreto para llamar a votaciones, aseguró Jiménez. 

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¿Cuáles preguntas están en firme?

Hasta el lunes 31 de octubre, ocho preguntas han sido aprobadas por la Corte Constitucional en dos dictámenes diferentes: las primeras seis el 13 de octubre, y la séptima y octava —que inicialmente eran solo una, sobre el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social—, el 27 de octubre.

Aunque en los anuncios del gobierno se habla de una consulta popular, la propuesta del presidente Lasso es un referéndum constitucional porque plantea cambios directos a la Constitución. En las consultas populares, en cambio, se deciden temas que no implican modificaciones constitucionales. En ese sentido, el máximo tribunal dictaminó el 13 de octubre que 2 de las 8 preguntas debían hacerse a través del trámite de reforma parcial a la constitución.

El dictamen de la Corte dice que lo planteado por el gobierno sí es susceptible de ser preguntado mediante el proceso de consulta para la modificación constitucional en las preguntas 2,3,4,5,7 y 8 de la consulta popular. 

Estas preguntas se refieren, respectivamente, a: 

  1. La extradición de ecuatorianos que cometan ciertos delitos, 
  2. Garantizar la autonomía de la Fiscalía para que seleccione a quienes la conforman, 
  3. Reducir el número de asambleístas, exigir a los movimientos políticos que cuenten con un porcentaje mínimo de miembros respecto al registro electoral de cada jurisdicción para que se vota (es decir: si cantonal, del número de electores en ese cantón, si es provincial, el padrón de la provincia, y si es nacional, del país)
  4. Se incorpore un subsistema de protección hídrica, exista un apoyo por generación de servicios ambientales.  

En el primer dictamen, la Corte consideró que, para las preguntas 1 y 6 —sobre el rol de las FFAA y las funciones del Cpccs— “la modificación constitucional podría ser tramitada, al menos, vía reforma parcial por lo que no procede tramitarlas vía enmienda como propone el Presidente de la República”. En concreto: el máximo tribunal dispuso que no podría ser incluida en la consulta popular como enmiendas constitucionales. 

Los textos de las preguntas se referían respectivamente a que las Fuerzas armadas apoyen a la Policía Nacional para “combatir el crimen organizado” —cuyo pedido para reforma parcial fue enviado hoy—  y a la eliminación de la facultad de designación de autoridades del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Cpccs).

El gobierno tuvo que replantear su propuesta para la pregunta 6. Después de hacerlo, la Corte emitió un dictamen favorable y dijo que sí se podrá incluir en el referéndum constitucional del próximo año.

En la primera versión de la propuesta, los cambios de funciones al Cpccs se pretendían hacer con una sola pregunta: 

  • ¿Está usted de acuerdo con eliminar la facultad de designar autoridades que tiene el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Cpccs) e implementar procesos que garanticen meritocracia, escrutinio público, colaboración y control de diferentes instituciones, de modo que sea la Asamblea Nacional la que designe a través de estos procesos a las autoridades que actualmente elige el Cpccs y a sus consejeros?

El Cpccs tiene la autoridad para designar a 77 autoridades públicas como el Contralor, Defensor del Pueblo, entre otras.  

El 13 de octubre, la Corte explicó que no se podía cambiar las funciones del Cpccs de la forma en la que estaba planteada a través de una reforma constitucional porque alteraba la estructura fundamental de la Constitución y el carácter y los elementos constitutivos del Estado. Por eso, dijo que debía tramitarse como una reforma parcial, otro de los mecanismos para modificar la Constitución que se usa para cambios más complejos.  

El 18 de octubre, Francisco Jiménez, ministro de Gobierno, presentó una nueva propuesta, que fue aprobada por la Corte el 27 de octubre. En este caso, proponía dos preguntas, con sus respectivos anexos, en vez de solo una. Estas son:

  1. El Cpccs es una entidad pública que actualmente tiene el poder de designar a 77 autoridades. ¿Está usted de acuerdo con eliminar la facultad de designar autoridades que tiene el Cpccs e implementar procesos públicos que garanticen participación ciudadana, meritocracia y escrutinio público, de modo que sea la Asamblea Nacional la que designe a través de estos procesos a las autoridades que actualmente elige el Cpccs enmendando la Constitución?
  2. El Cpccs es una entidad pública que actualmente es elegida por sufragio universal. ¿Está usted de acuerdo con modificar el proceso de designación de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, para que sean elegidos mediante un proceso que garantice participación ciudadana, meritocracia, escrutinio público, llevado a cabo por la Asamblea Nacional, enmendando la Constitución?

Por eso, hasta ahora, hay ocho preguntas aprobadas.

Y ahora, ¿qué sigue? 

Los jueces y juezas de la Corte Constitucional tienen veinte días para pronunciarse sobre las tres nuevas preguntas planteadas por el Ejecutivo. 

Solo cuando las tres sean aprobadas habrá concluido el primero de tres análisis que debe hacer la Corte Constitucional.

El primero se cumplió con los dictámenes del 13 y del 27 de octubre de 2022. Y quedaría pendiente una parte: la respuesta a estas tres nuevas preguntas. En este proceso solo autoriza o niega que se proceda con las preguntas que contienen modificaciones constitucionales.

El segundo que todavía está pendiente es una sentencia de control constitucional de la convocatoria a referendo sobre las preguntas aprobadas. La abogada constitucionalista Ximena Ron dice que en esta fase la Corte analiza que las preguntas no sean sugestivas, compuestas, estén bien armadas en la forma y que en el fondo respeten el orden constitucional. Ron dice que la Corte podría dar sugerencias de cómo replantearlas en caso de que no cumplan con esos requisitos legales, más no cree que va a eliminar alguna. 

Es decir, los magistrados revisarán los textos que serán llevados a elección popular. 

El tercer momento de análisis será después de que se vote por la consulta popular: un control de constitucionalidad de la modificación constitucional ya aprobada.

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Karol E. Noroña
Quito, 1994. Periodista y cronista ecuatoriana. Cuenta historias sobre los derechos de las mujeres, los efectos de las redes de delincuencia organizada en el país, el sistema carcelario y cubre permanentemente la lucha de las familias que buscan sus desaparecidos en el país. Ha escrito en medios tradicionales e independientes, nacionales e internacionales. Segundo lugar del premio Periodistas por tus derechos 2021, de la Unión Europea en Ecuador. Coautora del libro 'Periferias: Crónicas del Ecuador invisible'. Forma parte de la organización Chicas Poderosas Ecuador.
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