El dictamen de la Corte Constitucional sobre la consulta popular, explicado

La Corte Constitucional aceptó 6 de las 8 preguntas de la propuesta de consulta popular presentada por Guillermo Lasso. Según el gobierno, las preguntas de la consulta que espera hacer en 2023 son enmiendas para promover seguridad ciudadana, otras para fortalecer la democracia y otras proteger el medioambiente.  

La consulta que propone Lasso es técnicamente un referéndum constitucional, pues plantea cambios a la Constitución. Las consultas populares, en cambio, deciden temas que no implican modificaciones constitucionales. 

Sin embargo, la Corte consideró que 2 preguntas, la 1 y la 6, deben hacerse mediante el trámite de reforma parcial a la constitución.

Todavía falta que la Corte se pronuncie respecto del fondo de las preguntas, en la que analizará su constitucionalidad. 

¿Qué argumentó la Corte Constitucional?

El dictamen de la Corte Constitucional, emitido el 13 de octubre de 2022, dice que lo propuesto por Lasso sí es susceptible de ser preguntado mediante el proceso de consulta para la modificación constitucional en las preguntas 2,3,4,5,7 y 8 de la consulta popular. 

Estas preguntas se refieren, respectivamente, a: 

1. La extradición de ecuatorianos que cometan ciertos delitos, 
2. Garantizar la autonomía de la Fiscalía para que seleccione a quienes la conforman, 
3. Reducir el número de asambleístas, exigir a los movimientos políticos que cuenten con un porcentaje mínimo de miembros respecto al registro electoral de cada jurisdicción para que se vota (es decir: si cantonal, del número de electores en ese cantón, si es provincial, el padrón de la provincia, y si es nacional, del país)
4. Se incorpore un subsistema de protección hídrica, exista un apoyo por generación de servicios ambientales.  

Sobre las preguntas 1 y 6, la Corte dice que “considera que la modificación constitucional podría ser tramitada, al menos, vía reforma parcial por lo que no procede tramitarlas vía enmienda como propone el Presidente de la República”. Es decir, no podría ser incluida en la consulta popular como enmiendas constitucionales. 

Estas preguntas se refieren respectivamente a que las Fuerzas armadas apoyen a la Policía Nacional para combatir el crimen organizado y eliminar la facultad de designación de autoridades del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS).

El trámite de reforma parcial, explica la constitucionalista Ximena Ron, es una de las tres formas de reformar la Constitución. Las otras dos son la enmienda constitucional y la asamblea constituyente. El mecanismo aplicado, dice Ron, dependerá de la gravedad de la modificación y en el grado en el que se proponga hacerla. 

La enmienda constitucional se hace si la propuesta no altera la estructura constitucional ni los elementos del Estado, no restringe derechos y garantías y si no modifica el procedimiento de reforma de la Constitución. 

En cambio, la reforma parcial se hace cuando se altera la estructura constitucional y los elementos del Estado, pero no hay cambios en los derechos, garantías y el procedimiento de reforma de la Constitución. 

La asamblea constituyente se hace cuando sí hay esos 4 cambios: se altera la estructura constitucional, los elementos del Estado, se restringe derechos y garantías y se modifica el procedimiento de reforma de la Constitución. 

Ron dice que para emitir el dictamen sobre las preguntas de la consulta popular la corte revisó cada una de las propuestas y determinó cuál es la metodología para que sean tratadas. 

La abogada Ron dice que cuando decide que es la enmienda “le da paso al Presidente para que continúe con el referéndum”. 

En cambio, cuando determina que es reforma parcial le dice que “es necesaria una deliberación democrática dentro de la Asamblea, no lo puede hacer con el referéndum”. 

La Constitución establece que la reforma parcial no se puede hacer sin que haya 2 debates en el pleno de la Asamblea sobre las modificaciones que se planean hacer.  Si la Asamblea aprueba el proyecto de reforma constitucional, se convocará a referéndum dentro de próximos 45 días. 

La tarde del 13 de octubre, el Ministerio de Gobierno dijo en un comunicado que el departamento jurídico de la Presidencia estaba analizando el dictamen de la Corte y analizando las próximas acciones. 

¿Qué hace la Corte al analizar estas propuestas?

La Corte Constitucional actúa en tres momentos sobre una consulta popular. El primero, el dictamen del 13 de octubre de 2022, autoriza o niega que se proceda con las preguntas que contienen modificaciones constitucionales. 

El segundo será una sentencia de control constitucional de la convocatoria a referendo sobre las preguntas aprobadas. Ximena Ron dice que en esta fase la Corte analiza que las preguntas no sean sugestivas, compuestas, estén bien armadas en la forma y que en el fondo respeten el orden constitucional. Ron dice que la Corte podría dar sugerencias de cómo replantearlas en caso de que no cumplan con esos requisitos, más no cree que va a eliminar alguna. 

El segundo momento se hará cuando la jueza ponente avoque conocimiento del proceso nuevamente. Después de eso, la ley da un plazo de 20 días para que el tribunal más alto del país emita su decisión. 

El tercer momento será después de que se vote por la consulta popular: un control de constitucionalidad de la modificación constitucional ya aprobada. 

Estos análisis están entre las funciones de la Corte Constitucional establecidas en las leyes ecuatorianas. El Plan Estratégico Institucional del tribunal dice que entre sus atribuciones está  el “control previo de constitucionalidad de proyectos de enmiendas, reformas o cambios constitucionales”. También de las convocatorias a referendos y las consultas populares para pedir estos recursos. 

Las preguntas que la Corte sí admitió a consulta por su forma

Pregunta 2: ¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos que hayan cometido delitos relacionados con el crimen organizado transnacional, a través de procesos que respeten los derechos y garantías?

La Constitución actualmente prohíbe la extradición de ecuatorianos en todos los delitos — incluyendo los que están relacionados con el crimen organizado transnacional como el narcotráfico, tráfico de armas, trata de personas y el tráfico de migrantes. 

La pregunta reconoce la necesidad de una enmienda constitucional en caso de ganar el Sí.

En su análisis, la Corte Constitucional concluyó que lo establecido en esta pregunta “se trata de un mecanismo de cooperación internacional que, en su implementación respeta las obligaciones constitucionales e internacionales en materia de derechos”. La propuesta, dice el tribunal, “no modifica la organización estatal en ninguna de sus dimensiones: espacial, institucional, jurídica, política y social”. 

Según la Corte, el objetivo de esta pregunta es establecer una excepción a la regla general de la prohibición de extradición que no modifica la estructura de la Constitución ni los principios que la fundamentan. Por eso, dice que la modificación constitucional planteada cumple con los requisitos y aceptó que se haga por medio de enmienda constitucional, en caso de ser aprobada en la consulta popular. 

Pregunta 3: ¿Está usted de acuerdo con garantizar la autonomía de la Fiscalía General del Estado, para que esta seleccione, evalúe, ascienda, capacite y sancione a los servidores que la conforman a través de un Consejo Fiscal?

En la actualidad, quien se encarga del proceso de selección, evaluación, capacitación y sanción de los fiscales, es el Consejo de la Judicatura. 

En el dictamen del 13 de octubre, la Corte Constitucional dice que la propuesta no busca retirar a la Fiscalía de los órganos que componen la Función Judicial. Sino que busca “traspasar la atribución específica de selección, evaluación, ascensión  y sanción” de los funcionarios de la Fiscalía que actualmente es responsabilidad del Consejo de la Judicatura. 

Añade que tampoco se propone suprimir el Consejo de la Judicatura ni se le quitan sus funciones administrativas dentro de la Función Judicial. En caso de aprobarse, dice la Corte, esta enmienda solo traspasaría atribuciones administrativas que son “no definitorias” del Consejo de la Judicatura. 

La Corte Constitucional concluyó que ese traspaso de atribuciones no implicaría una alteración de la estructura fundamental de la Constitución. Ese es uno de los motivos por los que el tribunal considera que la modificación constitucional planteada en esta pregunta cumple con los requisitos y debe hacerse por una enmienda. 

Pregunta 4: ¿Está usted de acuerdo con reducir el número de asambleístas y que se los elija de acuerdo a los siguientes criterios: 1 asambleísta por provincia y 1 asambleísta provincial adicional por cada 250.000 habitantes; 2 asambleístas nacionales por cada millón de habitantes; y 1 asambleísta por cada 500.000 habitantes que residan en el exterior?

En el discurso en el que anunció las preguntas, el presidente Guillermo Lasso dijo que el número de asambleístas debería ser reducido a un número cercano a 100. Ahora, hay 137 asambleístas y se estima que, con el censo poblacional del 2022, el número aumente a cerca de 152 asambleístas.

La Corte Constitucional dice que la modificación planeada en esta pregunta “no afecta ningún valor fundamental de la Constitución” porque es una “reconfiguración de la regla procedimental de regulación de la representación parlamentaria, que respeta el espíritu del constituyente de garantizar el principio de representatividad” en la Función Legislativa. 

Tampoco, dice el dictamen, altera el carácter democrático del Estado ni su régimen representativo. Por eso sí aprueba que se haga con una enmienda constitucional. 

El pleno de la Asamblea cuando aprobó la moción para crear una comisión que evalúe la labor de Guadalupe Llori en abril de 2022. Fotografía tomada de la cuenta de Twitter de la Asamblea.

Pregunta 5: ¿Está usted de acuerdo con exigir que los movimientos políticos cuenten con un número de afiliados mínimo equivalente al 1.5% del registro electoral de su jurisdicción y obligarlos a llevar un registro de sus miembros auditado periódicamente por el Consejo Nacional Electoral?

Según el gobierno, en la actualidad hay 272 movimientos políticos que “no garantizan la representación ciudadana, ni una adecuada participación de sus miembros”.

En el dictamen, la Corte Constitucional determinó que la propuesta no altera la estructura fundamental de la Constitución porque mantiene el sistema de las organizaciones políticas, conserva el carácter territorial de esas organizaciones y se sostienen las finalidades y obligaciones de esos grupos. 

Por eso, dice la Corte, cumple los requisitos para ser tramitada como enmienda constitucional en la consulta popular. 

Pregunta 7: ¿Está usted de acuerdo con que se incorpore un subsistema de protección hídrica al Sistema Nacional de Áreas Protegidas?

En la actualidad, la Constitución no considera a las áreas de protección hídrica como parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Esta enmienda cambiaría eso.

La Corte Constitucional concluyó después de su análisis que esta modificación no implica la eliminación de una institución ni se alteran los principios fundamentales de la Constitución. Tampoco afecta el carácter del Estado ni sus elementos. Por eso concluye que cumple con los requisitos y que puede ser considerada para la consulta popular como una enmienda constitucional. 

Pregunta 8: ¿Está usted de acuerdo con que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, puedan ser beneficiarios de compensaciones debidamente regularizadas por el Estado, por su apoyo a la generación de servicios ambientales?

En la actualidad, no hay un sistema que permita entregar compensaciones a las personas que contribuyan a la conservación de la naturaleza.

La Corte Constitucional verificó que la propuesta de enmienda no incluía cambios de fondos sobre la regulación de servicios ambientales y su aprovechamiento. Por ese y otros motivos detallados en el dictamen, la Corte concluyó que sí podría incluirse en la consulta popular como una enmienda constitucional. 

Las preguntas que la Corte admitió a reforma parcial

Pregunta 1: ¿Está usted de acuerdo con que se permita el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado?

En la actualidad, la Constitución del Ecuador no permite que las Fuerzas Armadas apoyen a la Policía en la protección interna y en el mantenimiento del orden público. Para seguir adelante con esta propuesta, se debe enmendar la Constitución. 

Pero ese tipo de enmiendas cambiaría la estructura misma del Estado, y en esos casos, es preciso hacer una reforma parcial de la Constitución. 

En 2022, Corte Constitucional concluyó que “parte de la estructura fundamental de la Constitución, y de los elementos constitutivos del Estado, es la separación funcional entre las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional”.  La Corte dice que “ha sido enfática en señalar que la participación de las Fuerzas Armadas debe llevarse a cabo bajo ciertas limitaciones expresas” que están establecidas en el artículo 164 de la Constitución. 

Esas limitaciones, dice el dictamen, reflejan el compromiso de la Constitución “hacia el valor fundamental de la intervención mínima de las Fuerzas Armadas en contextos diferentes a los estados de excepción”. 

Además, añade que la historia de graves violaciones a los derechos humanos cometidas por la actuación de las fuerzas militares sobre la delincuencia común motivó a que la Constitución actual sea diseñada “de manera más restrictiva” respecto al estado de excepción.

La Corte dice que la propuesta de la primera pregunta “traería una potencial incidencia en las obligaciones internacionales del Estado de configuración normativa, relacionados a los estándares sobre la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad ciudadana”. Esas obligaciones, dice el dictamen, están establecidas en pronunciamientos de órganos internacionales de derechos humanos en el sistema interamericano y el universal. 

Por eso dijo que no se podría tramitar por enmienda constitucional porque “altera la estructura fundamental de la Constitución y el carácter y los eventos constitutivos del Estado”. La vía apropiada para tramitar esta propuesta, dice el dictamen, podría ser una reforma parcial que no incumpla lo mencionado. 

Policías y militares en una de las manifestaciones del paro nacional de junio de 2022. Fotografía de Vanessa Terán para GK.

Pregunta 6: ¿Está usted de acuerdo con eliminar la facultad de designar autoridades que tiene el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) e implementar procesos que garanticen meritocracia, escrutinio público, colaboración y control de diferentes instituciones, de modo que sea la Asamblea Nacional la que designe a través de estos procesos a las autoridades que actualmente elige el CPCCS y a sus consejeros?

El CPCCS tiene la autoridad para designar a 77 autoridades públicas como el Contralor, Defensor del Pueblo, entre otras. En el último año, el Consejo se ha visto envuelto en varias polémicas internas.

La Corte Constitucional no autorizó que esta modificación se haga con una enmienda constitucional porque “el nuevo mecanismo de selección de autoridades altera el principio republicano de gobierno, al modificar el sistema de pesos y contrapesos de los poderes del Estado”.  

En el dictamen, la Corte dice que algunas partes específicas de lo propuesto podrían hacerse vía enmienda, pero que la modificación del proceso de selección de autoridades —lo principal de esta pregunta— no podría porque altera la estructura fundamental de la Constitución y el carácter y los elementos constitutivos del Estado. Por eso podría tramitarse como una reforma parcial. 

La abogada Ximena Ron dice que muchas veces, en las propuestas de la consulta popular se incluyen puntos sobre los que ya la Corte se ha pronunciado antes —como la independencia de la Fiscalía o las funciones del Cpccs—, pero la forma en la que se plantea la pregunta —y sus anexos— puede causar que la Corte Constitucional cambie su decisión sobre el mecanismo que se debe aplicar para ese caso. 

Por ejemplo, en dictámenes anteriores la Corte ha dicho que si no se eliminaba el CPCCS se podrían hacer cambios a sus funciones con una enmienda. Sin embargo, Ximena Ron dice que en este caso la Corte decide que haya una reforma parcial porque considera que la forma en la que se establece esa nueva designación de autoridades sí altera la estructura constitucional y los elementos del Estado. 

El 18 de octubre, Francisco Jiménez, ministro de Gobierno, presentó a la Corte Constitucional el replanteo de dos de las propuestas de enmienda constitucional.

Esto dicen las dos nuevas preguntas: 

1. El Cpccs es una entidad pública que actualmente tiene el poder de designar a 77 autoridades. ¿Está usted de acuerdo con eliminar la facultad de designar autoridades que tiene el Cpccs e implementar proceso públicos que garanticen participación ciudadana, meritocracia y escrutinio público, de modo que sea la Asamblea Nacional la que designe a través de estos procesos a las autoridades que actualmente elige el Cpccs enmendando la Constitución?
2. El Cpccs es una entidad pública que actualmente es elegida por sufragio universal. ¿Está usted de acuerdo con modificar el proceso de designación de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, para que sean elegidos mediante un proceso que garantice participación ciudadana, meritocracia, escrutinio público, llevado a cabo por la Asamblea Nacional, enmendando la Constitución?

En la primera pregunta, el gobierno añade la palabra “públicos” para describir a los procesos que se implementarían para escoger a las nuevas autoridades a través de la Asamblea. En la segunda pregunta, en cambio, propone modificar la forma en la que se escoge a los vocales del Cpccs para que ya no sea por voto popular. 

La Corte Constitucional, una vez que acepte las propuestas a trámite, deberá revisarlas nuevamente y decidir qué mecanismo se podrá utilizar para hacer esos cambios a la Constitución: enmienda constitucional o reforma parcial de la Constitución.   

Jiménez dijo que también planean reformular la pregunta uno, sobre el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Policía, y que seguirán insistiendo en el referendo.