Una consulta popular es un mecanismo que garantiza la participación ciudadana, a través de un proceso de democracia directa. Es decir que es un proceso que permite consultar a los ciudadanos, a través de una votación, sobre distintos temas políticos o sociales que afecten al país.

Mauricio Alarcón, abogado constitucionalista, dice que sirve para que los ciudadanos “puedan pronunciarse sobre temas relevantes para la buena marcha del Estado”. 

La Constitución del Ecuador dice que una consulta popular puede ser convocada por el Presidente, la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados (GADs) o los mismos ciudadanos. 

¿Cómo se hace una consulta popular?

El abogado constitucionalista Mauricio Alarcón, explica que para hacer una consulta popular hay que considerar primero, quién solicita hacerlo. Dependiendo de eso, el proceso será diferente.

Si la consulta popular es convocada por el Presidente del Ecuador, el proceso es así:

1. El Presidente elabora las preguntas.
2. El Presidente envía las preguntas a la Corte Constitucional para su dictamen. La Ley Orgánica de Garantías Constitucionales dice que el tribunal más alto del país hará un control automático de constitucionalidad de las convocatorias a consulta popular. 
3. La Corte Constitucional debe emitir un dictamen de constitucionalidad. Es decir confirmar que las preguntas estén dentro del marco de la Constitución.
4. Si el dictamen es favorable —es decir, si las preguntas están enmarcadas en la Constitución—, se envía al Consejo Nacional Electoral y este procede a llamar a votaciones. 

El presidente podrá tratar los temas que considere convenientes en la consulta popular. 

Si la consulta es convocada por los gobiernos autónomos descentralizados, el proceso tiene los siguientes pasos:

1. Se aprueba la convocatoria de consulta popular por parte de los cuerpos colegiados, como por ejemplo el Concejo Municipal o Consejo Provincial. (Se necesita la aprobación de las tres cuartas partes de sus integrantes). 
2. Se elaboran las preguntas.
3. Se someten las preguntas a una revisión de la Corte Constitucional.
4. La Corte Constitucional emite un dictamen de constitucionalidad sobre las preguntas.
5. Si el dictamen es favorable, el CNE convoca a elecciones.

Según la Constitución, los GAD sólo podrán convocar a consulta popular sobre temas de interés para su jurisdicción, es decir que estén en el ámbito de sus competencias. Un GAD no puede convocar, por ejemplo, a una consulta popular sobre la seguridad ciudadana, porque esa es una competencia del gobierno central. Sí podría convocar a una consulta sobre el tránsito en sus provincias o ciudades, que es una competencia de los gobiernos locales. 

Cuando la consulta es convocada por la ciudadanía, el proceso funciona de la siguiente forma:

1. Se arman las preguntas.
2. Se someten las preguntas a una revisión de la Corte Constitucional, a través del Consejo Nacional Electoral (CNE).
3. Si la Corte Constitucional emite un dictamen favorable sobre la constitucionalidad de las preguntas, el CNE entrega formularios para la consulta.
4. Las personas recogen las firmas de respaldo necesarias —que puede variar de acuerdo al tipo de consulta que se pretenda hacer—.
5. El CNE valida las firmas.
6. Si las firmas son validadas y cumplen con el número mínimo requerido, el CNE convoca al proceso electoral.

• Si el tema de la consulta es de carácter nacional, se necesita de firmas de respaldo de un número no inferior al 5% de personas que están inscritas en el registro electoral. Hasta julio de 2022, el Consejo Nacional Electoral (CNE) había reportado 13,4 millones de personas en el registro. Entonces, el 5% necesario para convocar a una consulta, serían más de 672 mil personas.
• Si el tema de la consulta es de carácter local, se necesitan firmas de respaldo de un número no inferior al 10% de personas de esa localidad que constan en el registro electoral de esa provincia.

Los ciudadanos pueden convocar a una consulta popular “sobre cualquier asunto”, según la Constitución ecuatoriana. Sin embargo, ni la ciudadanía ni los GADs pueden incluir en las consultas populares preguntas relacionadas con impuestos o a la organización político-administrativa del país. 

¿Por qué son importantes las consultas populares?

La Democracia no es solo tener elecciones, dice Mauricio Alarcón y explica que si bien la democracia representativa es un pilar, la participativa es el otro, que sostiene el modelo como tal. En este segundo pilar (la democracia participativa), dice, se encuentran los mecanismos de democracia directa —es decir, esos que se hacen a través del voto—. Estos son recursos para facilitar la gobernabilidad y poner fin al mandato, reformar normas e incluso la propia Constitución. 

Las consultas populares son formas en las cuales la ciudadanía puede facilitar el gobierno o los procesos de toma de decisiones que van más allá de lo meramente representativo, dice Alarcón. 

Sin embargo, los gobiernos han utilizado estos mecanismos también para medir su popularidad. “En nuestro país, históricamente, han sido utilizadas por desgracia como formas de premiar o castigar al gobierno de turno. No me sorprendería que en este caso, si el gobierno convoca una, pase eso”, dice Alarcón. 

En el gobierno anterior, el Ejecutivo convocó a una consulta cuyos resultados fueron favorables a los postulados de su gobierno. Unos años antes, durante la década en que Rafael Correa gobernó, se hicieron cuatro procesos para consultar a los ciudadanos: la primera fue para consultar a los ciudadanos si querían que se convocase a una Asamblea Constituyente. 

La segunda fue para aprobar o desaprobar la Constitución elaborada en esa Asamblea de Montecristi; la tercera consultó sobre reformas en la justicia, la prohibición de corridas de toros y de juegos de azar, entre otras. La última se hizo al final de su gobierno para consultar sobre la prohibición aplicada para funcionarios públicos, de tener cuentas en paraísos fiscales.

¿Cuál es la diferencia entre consulta popular y un referéndum constitucional?

El referéndum constitucional es un proceso para preguntar a los ciudadanos si quieren que un texto específico de la Constitución cambie por otro que se propone. 

Mauricio Alarcón lo explica con un ejemplo: ¿Está usted de acuerdo que se cambie tal artículo de la Constitución que dice esto por esto? “El cambio por el que vota la ciudadanía entra automáticamente en vigencia con el resultado de la votación”, dice. 

Al contrario, la consulta popular no especifica un artículo de la Constitución, sólo hace una pregunta que, en algunos casos no en todos, puede implicar un cambio en la Constitución. Por ejemplo, en 2011, la prohibición de los espectáculos en los que el resultado final era la muerte de un animal, como las corridas de toros y las peleas de gallos, se estableció a raíz de la consulta popular promovida por Correa.