La crisis carcelaria en Ecuador pone en evidencia un sistema penitenciario frágil. Los hechos de violencia en las cárceles han ido en aumento desde 2019, durante la Presidencia de Lenín Moreno comenzaron las masacres en las cárceles que ahora, dos años después han dejado al menos 413 asesinatos.

Las masacres de 2021 han puesto un foco crítico sobre el sistema de rehabilitación social del Ecuador, del que nadie sabe muy bien —ni siquiera las mismas autoridades y legisladores— cómo funciona. 

Aquí tratamos de explicar el sistema, sus contradicciones y vacíos

El sistema de rehabilitación social del Ecuador es, según el Código Orgánico Integral Penal, un conjunto de “principios, normas, políticas de las instituciones, programas y procesos que se interrelacionan e interactúan de manera integral, para la ejecución penal”. Es decir, el sistema es una serie de normas. 

El sistema de rehabilitación social está definido en tres artículos de la Constitución, cinco del Código Integral Penal (COIP, aprobado en 2013) y un reglamento expedido en julio de 2020 por el entonces presidente Lenín Moreno. 

Tanto los artículos constitucionales como los del COIP son de principios pero no orgánicos —es decir, establecen el paraguas conceptual que regirá al sistema, pero más allá de ordenar la existencia de un Organismo Técnico, no hacen ninguna otra disposición específica sobre el funcionamiento del sistema. 

Es comprensible que en el caso de la Constitución tales disposiciones se limiten a lo declarativo, pero el COIP no profundiza en ninguno de las competencias ni formas de cumplir los propósitos del sistema. 

Según la Constitución, el sistema debe tener un Organismo Técnico para garantizar sus finalidades. Éste estará encargado de “evaluar la eficacia de sus políticas, administrar los centros de privación de libertad y fijar los estándares de cumplimiento de los fines del sistema”. La Constitución continúa diciendo que los centros de privación de libertad podrán ser administrados por los gobiernos autónomos descentralizados —es decir, por municipios, prefecturas u otros gobiernos locales. 

En ese mismo artículo (el 202), la Constitución dice que el Organismo Técnico tendrá un directorio, que estará conformado “por representantes de la Función Ejecutiva y profesionales que serán designados de acuerdo con la ley”. La ley, en este caso, es el COIP, y dice que el directorio se integrará “por las o los ministros o sus delegados encargados de las materias de justicia y derechos humanos, salud pública, relaciones laborales, educación, inclusión económica y social, cultura, deporte y el Defensor del Pueblo”. 

El COIP ordena que el presidente de la república designe a un ministra o ministro de Estado para que lo presida, y deja abierta la posibilidad de “invitar a profesionales del Organismo Técnico capacitados en áreas tales como: psicología, derecho, sociología o trabajo social y de otras especialidades quienes lo asesorarán en la rama de sus competencias, tendrán voz, pero no voto”. 

Entonces, resumiendo: 

1. El sistema de rehabilitación es un conjunto de normas y principios
2. Los debe llevar a cabo un organismo técnico,
3. Ese organismo técnico tiene un directorio. 

Ahora, ¿cuál es ese organismo técnico, cuál es el directorio del organismo técnico y quién lo preside?

Hasta 2018, el sistema penitenciario estaba a cargo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos. Esta institución fue creada en noviembre de 2007 y tenía, entre otras competencias, la de rehabilitación de los presos, hasta el 14 de noviembre de 2018, cuando el entonces presidente del Ecuador, Lenín Moreno, lo eliminó con el decreto ejecutivo 560. 

Para hacerse cargo de las cárceles, creó el Servicio Nacional de Atención Integral a personas adultas privadas de la libertad y a adolescentes (SNAI) y además, tras la disolución del Ministerio de Justicia, se creó también la Secretaría de Derechos Humanos. El SNAI asumió las competencias del Organismo Técnico del Sistema Nacional de Rehabilitación Social, creado en 2014. 

Es decir, desde el 2018, el SNAI es el Organismo Técnico a cargo de hacer cumplir el sistema de rehabilitación social del Ecuador. 

Moreno dispuso, además, en el mismo decreto que el órgano gobernante del SNAI sea su directorio. El órgano gobernante, decía la orden presidencial, estaría presidido por un delegado del Presidente de la República. Su director general (el cargo que actualmente ejerce Fausto Cobo) sería el secretario del órgano gobernante que interviene en el directorio con voz pero sin voto. 

¿Qué competencias tiene cada una de estas instituciones en la rehabilitación social? 

Te lo explicamos.

El SNAI tiene, según el Reglamento del Sistema de Rehabilitación Social que Moreno dictó en 2018, ocho competencias. 

1. Ejecución de las medidas cautelares privativas y no privativas de libertad de conformidad con el ordenamiento jurídico penal; 
2. Ejecución de penas privativas de libertad y de aquellas penas no privativas de libertad de competencia del Organismo Técnico; 
3. Ejecución de apremios; 
4. Gestión y administración de los centros de privación de libertad; 
5. Prevención, mantenimiento, control y restablecimiento del orden y la seguridad de los centros de privación de libertad y traslados de las personas privadas de libertad; 
6. Diseño y ejecución de procesos de rehabilitación y reinserción social de las personas privadas de libertad a través de los ejes de tratamiento según los regímenes cerrado, semiabierto y abierto, y en los niveles de mínima, media y máxima seguridad que correspondan; 
7. Coordinación interinstitucional con las entidades responsables de las medidas de protección integral para las niñas, niños, adolescentes, personas con discapacidad y personas adultas mayores que estén bajo cuidado y dependencia de las personas privadas de libertad; y, 
8. Las demás que determine el ordenamiento jurídico vigente.

En cambio, su directorio tiene siete competencias principales:

1. Ejercer la rectoría, regulación, planificación y coordinación del Sistema Nacional de Rehabilitación Social; 
2. Definir y evaluar la política pública del Sistema Nacional de Rehabilitación Social para garantizar el cumplimiento de sus fines y prevenir todo tipo de tortura, trato cruel, inhumano y degradante; 
3. Aprobar las normas, regulaciones y planes necesarios para garantizar el funcionamiento del Sistema Nacional de Rehabilitación Social; 
4. Aprobar los modelos de gestión en contextos de privación de libertad propuestos por los integrantes del Directorio del Organismo Técnico; 
5. Aprobar la creación o supresión de centros de privación de libertad a nivel nacional, previo informe técnico del Organismo Técnico; y,
6. Convocar, en calidad de invitados sin voto y con la finalidad de tratar información técnica y especializada, a personas o entidades públicas o privadas, a sus sesiones ordinarias.

En resumen: 

1. El SNAI es el organismo técnico y es el encargado de gestionar el día a día del sistema penitenciario del Ecuador, 
2. El directorio del organismo técnico tiene facultades más legislativas, estratégicas y de supervisión del cumplimiento de los fines del sistema. 

La abogada Daniela Oña, experta en los derechos de las personas privadas de la libertad, dice que el Directorio del Organismo Técnico está integrado por los ministros o sus delegados en justicia, derechos humanos, salud, pública, relaciones laborales, educación, inclusión económica y social, cultural y deporte y la Defensoría del Pueblo. En este directorio, el SNAI es secretario con voz pero sin voto. Por ejemplo, el Ministerio de Cultura propone hacer un teatro, el directorio evalúa esa propuesta y se puede ejecutar, si es que el ministerio tiene el presupuesto para hacerlo y el directorio considera que es una idea apropiada. 

El SNAI por otro lado es una institución que ejerce la rectoría, regulación, planificación y coordinación del Sistema de Rehabilitación Social. Daniela Oña dice que básicamente el SNAI debe hacer el seguimiento del cumplimiento de lo que apruebe el Organismo Técnico, es decir es el que debe ejecutar estas políticas, normas o planes. Sus atribuciones son también la rehabilitación, indultos o repatriaciones. 

El Directorio del Organismo Técnico está presidido desde el 1 de octubre pasado, tras la masacre en las cárceles, es Bernarda Ordóñez, Secretaria de Derechos Humanos. El Directorio del Organismo Técnico debe entregar una nueva política pública del Sistema Nacional de Rehabilitación Social hasta febrero de 2022. 

El Reglamento del Sistema de Rehabilitación Social y el Código Orgánico Integral Penal ordenan que esté integrado por una serie de expertos y ministerios como Educación, Salud, entre otros, para garantizar que cada institución se haga cargo de lo que le corresponde dentro del sistema de rehabilitación social. Por ejemplo, tiene que garantizar que las personas privadas de libertad tengan la posibilidad de estudiar a distancia o de aprender un oficio en las cárceles, mientras cumplen su condena. 

¿Por qué Bernarda Ordóñez preside el directorio del Organismo Técnico (o sea, del SNAI)?

Bernarda Ordóñez es, desde mayo de 2021, la Secretaría de Derechos Humanos. En ese cargo, no tiene competencias directas en el sistema de rehabilitación social, de acuerdo al Reglamento del Sistema Nacional de Rehabilitación Social, sin embargo fue delegada por el presidente de la República, conforme la Constitución, el COIP y el Reglamento. Por esa delegación, es presidenta del directorio del Organismo Técnico del Sistema de Rehabilitación Social. 

Es decisión del Presidente de la República nombrar a quien dirige este organismo técnico, independientemente de las funciones que cumpla en otra cartera de Estado. Por ejemplo, tras los hechos violentos ocurridos en las cárceles en febrero de 2021, el entonces Presidente de la República, Lenín Moreno, nombró a Gabriel Martínez — quien entonces era Ministro de Gobierno— como presidente del directorio. 

Daniela Oña cree que  el nombramiento de Bernarda Ordóñez es una decisión política, “puede pasar porque posiblemente el SNAI esté debilitado institucionalmente”, pero ella considera que el directorio debería estar presidido por un funcionario de carrera del SNAI. Esto debería constar en el reglamento, dice Oña que, además cree que la Secretaría de Derechos Humanos no debería asumir permanentemente la rectoría del sistema nacional de rehabilitación social porque “la Secretaría no tiene la especialidad en manejar estos temas como sí lo tiene el SNAI”. 

Sin embargo, no existe una norma legal que obligue al Presidente a nombrar al frente de este organismo técnico a la misma persona que preside el SNAI, en este caso, Fausto Cobo, quien como secretario del directorio tiene voz, pero no voto.  

¿Qué hace la Secretaría de Derechos Humanos?

La Secretaría de Derechos Humanos es la institución pública rectora de las políticas públicas de derechos humanos, es decir, es la que determina cuáles son las medidas que toma el gobierno con respecto a los derechos humanos.

Estas son sus competencias, según el decreto 216 firmado por el presidente Guillermo Lasso: 

• Tiene obligaciones internacionales en materia de Derechos Humanos. Esto significa que debe encargarse de que se cumplan las sentencias de tribunales internacionales como la Corte IDH. Por ejemplo, la Secretaría está realizando el cumplimiento de la sentencia en el caso de Paola Guzmán como el pago de indemnizaciones o la creación de políticas públicas, según el fallo de la Corte IDH.
• Está encargada de la erradicación de la violencia contra mujeres, niñas, niños y adolescentes. Es decir, la Secretaría se encarga de crear políticas y acciones de prevención, atención, protección y reparación de las víctimas que otras funciones del Estado deben acatar. Por ejemplo: decirle al ministerio de Educación que debe crear un programa específico para prevenir el abuso sexual en sus aulas. 
• Tiene la competencia de proteger a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario. La Secretaría de Derechos Humanos dirige la estación de monitoreo en la provincia amazónica de Orellana, donde se ubican los pueblos en aislamiento Tagaeri y Taromenane, para que se respeten sus derechos de vivir en aislamiento. Por ejemplo, hacer seguimientos para que turistas o empleados de empresas extractivas no entren al territorio de los indígenas en aislamiento. 
• Tramitar el registro de los cultos, libertad de religión, creencia y conciencia, bajo la Subsecretaría de Libertad y Conciencia, ahí se registran las fundaciones de organizaciones evangélicas o de otras religiones.
• Está encargada de la erradicación de todas las formas de violencia y discriminación por orientación sexual, diversidad sexo-genérica. La Secretaría está preparando una política pública sobre la diversidad. 

¿Qué hace el Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la Libertad y a Adolescentes (SNAI)?

El Servicio Nacional de Atención Integral a personas adultas privadas de la libertad y a adolescentes, cuya dirección está ahora encargada a Fausto Cobo, es el responsable de ejercer la rectoría, regulación, planificación y coordinación del Sistema Nacional de Rehabilitación Social. Tiene las competencias de: 

• La rehabilitación, reinserción, seguridad, indultos, conmutación o rebaja de penas y medidas cautelares de personas adultas privadas de la libertad. El SNAI debe garantizar que los programas culturales o deportivos se estén aplicando en los centros de rehabilitación, en coordinación con los ministerios del ramo, con el objetivo de que la persona privada de la libertad se pueda reinsertar a la sociedad. Sobre los indultos, el SNAI envía un listado de las personas adultas mayores o que tengan enfermedades catastróficas para que el Presidente de la República, los conceda. 
• Desarrollo integral de adolescentes infractores, según el Código Orgánico de la Niñez y Adolescencia. Esto quiere decir que el SNAI hace cumplir los programas socioeducativos, de salud, deporte, vinculación social, según lo que ordene un juez. 
• El SNAI debe disponer de la estructura orgánica y personal especializado y diferenciado para los adultos y para los adolescentes. 
• Está encargado del traslado o repatriación de personas ecuatorianas que cumplen sentencias penales en el exterior. También debe gestionar las repatriaciones de extranjeros, que serán notificadas a la Secretaría de Derechos Humanos, es decir, si es que hay un preso peruano, el SNAI debería coordinar con la Cancillería, el regreso de esa persona a su país, para que cumpla la sentencia en su país de origen. Cuando esto ocurre, debe notificarlo a la Secretaría de Derechos Humanos.
• Debe aplicar el convenio de Estrasburgo que es sobre el traslado de personas condenadas de un país donde fue condenado a otro donde cumplirá la condena y todos los convenios que ha firmado el Ecuador sobre el sistema de rehabilitación. 

La grave crisis carcelaria 

En la noche del 12 y madrugada del 13 de noviembre, una nueva masacre dejó 68 presos asesinados y más de 25 heridos en la Penitenciaría del Litoral en  la portuaria ciudad de Guayaquil. Los pabellones 3,6 y 12 fueron atacados con armas de fuego y explosivos, algunos fueron incinerados. 

Los presos de otras cárceles, la del Turi en Cuenca, Riobamba y Cotopaxi comenzaron una huelga de hambre como protesta por los hechos de violencia. Los presos se negaron a comer del desayuno y el almuerzo. Además, el miércoles pasado, la hija de Alias Fito, uno de los líderes de los Choneros, fue secuestrada, ayer, 21 de noviembre, la joven fue liberada.  

Este 2021 ha sido un año escalofriante para el sistema penitenciario. En febrero fueron asesinadas 79 personas. En septiembre, la cifra de asesinados fue de 119 presos. En total, en este año se han confirmado 413 muertes violentas en las cárceles del país.