En medio de una pugna entre la Asamblea Nacional y la Presidencia, la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (Biess) entró en vigencia el 22 de julio de 2024

Esta reforma, que modifica dos leyes que rigen al sistema de seguridad social ecuatoriano y al Biess, generó discusiones porque establece, principalmente, un nuevo proceso de selección para los vocales que integran los directorios del IESS y el Biess.Para implementar el proceso se necesita un presupuesto que, según el Ejecutivo, pone en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas. Te explicamos qué dicen las reformas a la ley de seguridad social.

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El paquete de reformas se propuso por una iniciativa ciudadana presentada en diciembre de 2023 por el ex asambleísta y representante de los jubilados, Henry Llanes. La iniciativa fue tratada por la Comisión de Derecho al Trabajo de la Asamblea Nacional. El 12 de marzo de 2024, con 95 votos a favor, la Asamblea aprobó un primer bloque de reformas, que fue enviado al Ejecutivo para su sanción u objeción. 

Un mes después, el 13 de abril, el presidente Daniel Noboa vetó parcialmente el proyecto de ley sosteniendo “inconstitucionalidad e inconveniencia”. Noboa buscaba excluir los cambios respecto a la conformación del Consejo Directivo del IESS, entre otras objeciones. 

A partir de ese momento, el paquete de reformas pasó a la Corte Constitucional quien emitió un dictamen oficial el 21 de mayo de 2024. 

El máximo tribunal del Ecuador aceptó parcialmente el veto propuesto por Daniel Noboa

La Corte declaró improcedentes dos objeciones del Presidente, pero aceptó la inconstitucionalidad planteada por Noboa sobre la conformación de la directiva del IESS. 

La Corte Constitucional ordenó a la Asamblea Nacional que se hicieran los ajustes necesarios, y que nuevamente fueran enviados al Ejecutivo para su sanción u objeción. 

 La Asamblea Nacional aprobó el texto final del proyecto final, el 13 de junio de 2024, pero este documento otra vez fue objetado por Noboa de forma parcial. El presidente acusó lo que consideraba una nueva inconstitucionalidad en el artículo 7, que planteaba que la conformación del IESS, fuera de cinco los miembros principales

Para Noboa, al ser un órgano de gobierno, debe estar integrado por representantes de los sectores que intervienen: Estado, asegurados y empleadores.

Además el presidente Noboa argumentó que dar paso al artículo 7 pondría en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas, y que además incumplía con el dictamen de la Corte Constitucional. 

El Ejecutivo también señaló una inexactitud en el artículo 9, que establece que el quórum mínimo para sesionar en el Consejo Directivo del IESS sea de 3 miembros. Esto, adujo, se contrapone con el artículo 6 del mismo proyecto de Ley, que establece que el quórum mínimo será de 2 miembros

Patricia Borja, experta en seguridad social, dice que se habría podido evitar estos escenarios si la Asamblea Nacional hubiera debatido, replanteado y aprobado un proyecto de ley acorde con parámetros previstos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), por ejemplo.

Con preocupación, Borja afirma que “no hay responsabilidad de la Asamblea Nacional”. Explica que esto es algo complejo porque si  la conformación del Consejo Directivo no puede ser solventada por el Legislativo, entonces qué podría esperarse en otros temas más técnicos relacionados con los distintos seguros administrados por el IESS. 

El 19 de julio de 2024, la Asamblea Nacional emitió un comunicado en el que decía que el texto final del Proyecto de Ley fue enviado al Ejecutivo para su sanción y publicación en el Registro Oficial

Pese a ello, la Asamblea alega que “en un acto absolutamente inconstitucional, la Presidencia de la República envió una nueva objeción al proyecto, transgrediendo flagrantemente los artículos 139 y 147 numeral 12 de la Constitución de la República; y, además, arrogándose funciones”. 

Dos días después, ​​el presidente Daniel Noboa envió el documento al Registro Oficial el 21 de julio, lo que significa que las reformas entran en vigencia. Sin embargo, Noboa acompañó la remisión del proyecto con la advertencia de que tomará medidas constitucionales de manera inmediata para corregir las supuestas violaciones contenidas en la reforma. Estas acciones podrían incluir una acción de inconstitucionalidad para dejarla sin efecto.

El 19 de julio, cuando la Asamblea Nacional no consideró el pedido del Ejecutivo para que se remita a la Corte Constitucional la nueva objeción, Henry Kronfle, presidente de Asamblea, envió el proceso a la Corte para que emita un dictamen de constitucionalidad.

Mediante sorteo se asignó el caso al juez constitucional Enrique Herrería Bonnet. El 25 de julio, Herrería Bonnet ordenó que, en un plazo de tres días, la Asamblea Nacional enviase información sobre la objeción del Presidente. 

También solicitó que la Presidencia de la República se pronunciara, en el mismo plazo, sobre la objeción por inconstitucionalidad y la publicación de la ley en el Registro Oficial, que Noboa había dispuesto. 

El 30 y 31 de julio , la Presidencia de la República envió documentos a la Corte. 

Finalmente, el 8 de agosto, la Corte Constitucional rechazó la objeción parcial por inconstitucionalidad presentada por el gobierno contra los dos artículos de la ley que reforma la Ley de Seguridad Social y la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. La Corte la declaró improcedente.

En el dictamen, la Corte respondió que “no es posible superponer el control preventivo y control posterior en el marco del control abstracto de constitucionalidad”. 

Es decir, que no se puede aplicar al mismo tiempo ambos controles porque el preventivo ocurre antes de que una ley entre en vigor, mientras que el posterior se realiza después de que la ley está en vigencia

La Corte también le dijo al Presidente que existen otros mecanismos para objetar una ley aprobada y vigente. “Tiene a su disposición, o el trámite legislativo de reforma legal, o el trámite de inconstitucionalidad de la ley ante la Corte Constitucional, mecanismos institucionales que no pueden ser suplantados por una objeción de inconstitucionalidad”.

De esta forma, a Noboa le quedan abiertos dos caminos. El primero, intentar modificar la ley en la Asamblea, lo que requerirá consensos políticos en el Legislativo.  El otro,  presentar una acción de inconstitucionalidad y que ahí sí la Corte pueda decidir si el artículo 7 de la reforma es o no constitucional.

Esto dice el paquete de reformas vigente

El documento de 23 páginas empezaba reformando el artículo 18, que trata sobre los principios del IESS como institución. Agregó que el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social se debe regir por los principios de independencia, transparencia, celeridad, probidad, certeza, eficacia, eficiencia, calidad y otros que la ley determine para la administración pública.

Las reformas propusieron cambios en el artículo 28 que define cómo se elegirá a los tres vocales que integren el Consejo Directivo del IESS

Este está conformado por tres vocales y sus respectivos alternos: uno en representación de los asegurados, uno de los empleadores y un tercero en representación del Ejecutivo.  

Establece que el vocal representante de la Función Ejecutiva sea elegido de una terna propuesta por el Presidente de la República y nombrado por resolución de la Asamblea Nacional dentro de los quince días posteriores. Antes este era designado, únicamente, por el Presidente de la República. 

También cambia la forma de designar a los otros dos vocales. Establece que el representante de los afiliados será elegido mediante elección directa a través de un registro electoral acorde a la base de datos del IESS. 

Antes, este representante y su alterno eran designados por las Centrales Sindicales legalmente reconocidas, la Confederación Nacional de Servidores Públicos, la Unión Nacional de Educadores, la Confederación Nacional de Jubilados, y las organizaciones de los afiliados al Seguro Social Campesino.

En cambio, el representante de los empleadores y su alterno eran designados por las Federaciones Nacionales de Cámaras: de Industrias, de Comercio, de Agricultura y Ganadería, de la Construcción, y de la Pequeña Industria. Con la reforma, esta vez se hará a través de un registro electoral acorde a la base de datos del registro de empleadores.

Ambos procesos electorales estarán a cargo del Consejo Nacional Electoral quien elaborará el costo operativo del proceso electoral, los reglamentos de elecciones, y generará los padrones electorales conforme el número de electores. Para los dos casos, el sufragio es voluntario, dice la Ley. 

En el mismo artículo, agrega que el Consejo Directivo podrá sesionar con al menos dos de sus tres vocales miembros

La experta Patricia Borja tiene dudas sobre la aplicabilidad al pie de la letra de dichos cambios, sobre todo a la hora de asignar un presupuesto al Ministerio de Economía y Finanzas

Si este valor no se considera en el Presupuesto General del Estado, y tomando en cuenta que se vienen elecciones en 2025, según Borja, no hay garantías de que se respete el proceso de designación de vocales para el Consejo Directivo del IESS.  

Precisamente, el 3 de junio de 204, durante una comparecencia en la Asamblea Nacional sobre estas reformas que ya entraron en vigencia, el presidente del Consejo Directivo del IESS, Eduardo Peña, dijo que el IESS no tiene cómo financiar la elección de vocales del Consejo Directivo, tal como plantea la Ley. Por esto apoyaba que la Corte Constitucional haya declarado esta reforma como inconstitucional. 

También hay ajustes para la conformación del directorio del Biess

Antes, el Directorio del banco estaba compuesto por cuatro miembros: el Presidente del Consejo Directivo del IESS, quien lo presidía y tenía voto dirimente, el titular de la secretaría de Estado a cargo de la política económica o su delegado, un delegado de los afiliados activos y un delegado de los jubilados. 

Los dos últimos eran seleccionados mediante un concurso público de oposición y méritos supervisado por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y duraban cuatro años en sus funciones.

La reforma actual aumenta el número de miembros del Directorio a cinco, incluyendo un representante de los empleadores. 

Ahora, el Directorio estará compuesto por el Presidente del Consejo Directivo del IESS, un representante de los afiliados, un representante de los jubilados, un representante de los empleadores, y se sumó un representante del Ministerio de Economía y Finanzas

Los tres representantes de los afiliados, jubilados y empleadores serán seleccionados por el Consejo Directivo del IESS mediante un concurso público de oposición y méritos, conforme al Reglamento. La reforma acota que los miembros del Directorio serán civil y penalmente responsables de sus acciones u omisiones en el cumplimiento de sus funciones y deberes. 

Más adelante, en un apartado sobre las responsabilidades del Consejo Directivo del IESS se establece que el quórum necesario para la instalación de las sesiones del Directorio se ha establecido en un mínimo de tres miembros. Esto se contrapone con la disposición anterior que señalaba a un mínimo de dos de tres vocales para sesionar. 

Para Borja, hay falta de responsabilidad en los funcionarios de la Asamblea Nacional porque ni siquiera “han tenido la prolijidad de revisar cómo estaba redactado el anterior reglamento”. Dice esto refiriéndose a que con los nuevos ajustes, el texto comete errores como la imprecisión del quórum mínimo para sesionar, y redundancias innecesarias. 

En las disposiciones finales, la reforma ordena que el IESS y el Gobierno Central en un plazo máximo de cuatro meses determinen los valores del monto real de la deuda del Estado hacia el Instituto. El pago de dicho monto, y sus intereses se realizará a través de un convenio de pagos. 

La segunda disposición es que el ente rector de economía y finanzas (o sea, el Ministerio de Finanzas) y el Director General del IESS acuerden un plan de pagos de las deudas que tiene que cancelar el Estado, que no excederá su pago en diez años.

Ley ESSE, otro choque de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo

El 6 de junio de 2024, la Asamblea Nacional aprobó la Ley Reformatoria a varias Leyes para la Estabilidad de la Seguridad Social, también conocida como Ley ESSE

La iniciativa propuesta por el presidente de la Asamblea Nacional, Henry Kronfle, buscaba fortalecer el sistema de seguridad social implementando nuevos mecanismos de inversión y mejorando la transparencia.

La Ley ESSE, en un inicio, planteaba reformas a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional y a la Ley del Biess

Tras un extenso debate en la Asamblea Nacional, la propuesta quedó con artículos que plantean reformas a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (Biess). Una de las propuestas clave es que las inversiones del Banco Ecuatoriano de Seguridad Social (Biess) sean más transparentes.

El proyecto finalmente fue aprobado el 6 de junio, con 74 votos a favor. 

Pero al ser remitido al Ejecutivo para la sanción correspondiente, el 9 de julio, Daniel Noboa vetó totalmente el proyecto de Ley. 

¿Las razones? El documento proponía que el Biess pueda contratar una empresa, nacional o internacional, con capacidad y experiencia específica en asesoría en banca de inversión enfocada a sistemas de pensiones o seguridad social. Esta asesoría debía incluir, como mínimo, un análisis exhaustivo de riesgos, rentabilidad, seguridad, liquidez y diversificación de las inversiones realizadas por el Banco.

Con esta medida se pretendía asegurar que las decisiones de inversión se basaran en un conocimiento profundo y especializado, garantizando así una mayor solidez financiera y estabilidad para los fondos de los afiliados. Sin embargo, según el presidente esta medida podría llevar a que el Biess deje de lado el rendimiento de las inversiones, comprometiendo la capacidad del Banco para asegurar la cobertura de la tasa mínima fijada por el IESS. 

Además, para Noboa, la reforma transfería una gran responsabilidad a una entidad externa, debilitando su control sobre las inversiones y su capacidad para cumplir con los objetivos financieros establecidos.

Para incrementar la confianza de los afiliados en la gestión del Biess, otras reformas instaban a que el Biess publicara de forma detallada y constante sus inversiones. Esto incluía información sobre la tasa de rendimiento, plazo, monto, nivel de rendimiento, análisis de riesgo y el beneficiario de cada inversión.

Según Patricia Borja, la Ley ESSE era un proyecto con muchas deficiencias. Dice que varias de las reformas propuestas vienen desde el desconocimiento de cómo operan dichas instituciones, pues el Biess, en su estructura, ya cuenta con órganos encargados del análisis de las inversiones de los riesgos, por ejemplo tiene un Comité de Inversiones, un Comité de Riesgos, entre otras dependencias. “¿Para qué generar otro gasto si ya tienen gastos fijos por la remuneración que debe pagar a los funcionarios que forman parte de esta estructura?”, se pregunta Borja. 

“No creo que este proyecto hubiera generado beneficios, porque tenía algunas falencias”, concluyó Borja. 

Henry Kronfle cuestionó el veto del presidente. “Nuevamente, otro Gobierno que actúa contra el pueblo”, escribió en su cuenta de X. Además calificó el veto como “un golpe a los bolsillos de los ciudadanos”. Dijo que el actual gobierno quiere mantener como caja chica la plata de los afiliados y jubilados al IESS. 

Con el veto total de la Ley ESSE, la Asamblea Nacional queda impedida de retomar el tema durante un año. Esto significa que el actual Legislativo no podrá tratar el asunto, dado que las elecciones generales están programadas para febrero de 2025. Al final, cualquier cambio para la transparencia del sistema de seguridad social quedará en espera hasta que los nuevos legisladores asuman sus funciones, en 2025.

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Gabriela Ochoa
Periodista de GK. Graduada en la PUCE. Máster en Mediación y Resolución de Conflictos, y en Dirección Estratégica.
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