El 20 de abril de 2022 empieza la primera Conferencia de las Partes (COP, por sus siglas en inglés) del Acuerdo de Escazú, un tratado entre países de América Latina y el Caribe que busca garantizar los derechos de todas las personas a vivir en un ambiente sano y al desarrollo sostenible. 

 La COP de Escazú será una conferencia en la que los 12 países que han ratificado el acuerdo se reunirán para hablar de las reglas de procedimiento y otras definiciones necesarias para arrancar con su implementación. 

Infografía de Andreina Escala.

Escazú entró en vigencia en 2021. Tiene cuatro pilares fundamentales:

1. El acceso a la información, 
2. La participación pública, 
3. El acceso a la justicia en asuntos ambientales, y 
4. La protección de los defensores ambientales. 

En esta entrevista, Daniel Barragán, Director del Centro Internacional de Investigaciones sobre Ambiente y Territorio de la Universidad Hemisferios, habla sobre el Acuerdo de Escazú, los avances de Ecuador en su cumplimiento, la primera COP del tratado y las expectativas de la Conferencia. 

¿Crees que hay suficiente conocimiento sobre el Acuerdo de Escazú en el país?

No.

Un tema clave es precisamente hacer conocer el Acuerdo. Esto no es sencillo por los temas que aborda. 

Hay un desconocimiento sobre los temas ambientales y cuando hablamos de democracia ambiental es aún más complicado. Es difícil transmitir qué significa, por qué es importante y cómo tiene una incidencia directa en el medioambiente, en la conservación de los recursos naturales e incluso en los temas de derechos humanos.

El punto de entrada que yo más he visto ha sido el tema de los defensores de derechos humanos porque eso, de alguna manera, ya evidencia una afectación directa en las personas que protegen la naturaleza y el territorio. 

Se ve que están siendo afectadas, están sufriendo agresiones, están siendo criminalizadas, e incluso están siendo asesinadas por ese ejercicio de defensa. 

Josefina Tunki durante una asamblea antiminera. Fotografía de Lluvia Comunicación.

Pero los otros temas del Acuerdo siguen siendo bastante etéreos, sobre todo los de acceso a la información, de participación ciudadana y, más aún, los de justicia. 

Ahí es un poco más complicado. Por ejemplo, un abordaje desde la perspectiva de participación ciudadana podría ser importante, pero habría que ver cómo le traducimos a un lenguaje que permita generar conciencia y motivar a las personas para que se involucren en los procesos ambientales. 

También hay un tema relacionado con la incredulidad que pueden tener las personas al respecto de estos procesos de participación que se abren. Se preguntan cuál va a ser realmente la incidencia de su nivel de participación y qué va a suceder con sus propuestas, con sus observaciones en la práctica. 

Hemos vistos que estos procesos son muchas veces utilizados para mostrar una supuesta participación, pero que no necesariamente han influenciado las decisiones que se han tomado. 

¿Por qué es importante el Acuerdo de Escazú para Ecuador?

Es importante porque somos un país megadiverso. Somos muy ricos en recursos naturales y justamente por esa riqueza, las políticas se están orientando hacia el extractivismo. 

Si bien hemos visto cómo en este gobierno se ha planteado la visión de la transición ecológica, en la práctica todavía no tenemos muy claro qué va a significar eso. 

Más aún cuando vemos incoherencias como impulsar o reforzar una política extractiva en lo petrolero y en lo minero. No es que el país no debe aprovechar los recursos naturales, el reto es el cómo hacemos ese aprovechamiento y cómo se toman las decisiones sobre ese aprovechamiento. 

En esas decisiones tendría que haber la participación de las personas, pero los procesos son inefectivos, incluso los mecanismos de democracia directa. 

Por ejemplo, en la consulta popular en Cuenca, el voto mayoritario fue un no rotundo a la explotación de minería a gran escala cerca de ciertos cuerpos hídricos, pero en la práctica esas decisiones no se están operativizando. 

La victoria de la consulta permitirá proteger los páramos y fuentes de agua más importantes de Cuenca. Fotografía de Gustavo Morejón.

Esto también se ve en los distintos momentos de los procesos relacionados con las industrias extractivas. Se supone que debe haber una consulta previa, pero ¿en qué condiciones se hace esa consulta previa? y sobre todo, ¿los resultados de esa consulta influencian o no influencian las decisiones? Por experiencia, sabemos que esto no ha sucedido, entonces ese es un tema que habría que considerar mucho.

El Acuerdo de Escazú no entra de lleno en los temas de consulta previa, pero la consulta previa y la de la consulta ambiental son dos figuras complementarias. Lo que plantea el acuerdo de forma más amplia es que para tomar toda decisión ambiental, u otra decisión que pueda tener impacto en el ambiente, se deben abrir espacios de participación, y cuando vemos que no se abren también es necesario demandar que los hayan.

Pero obviamente a las autoridades no les interesa mucho abrir estos espacios porque las miran como interferencias a las decisiones que pueden tomar desde la institucionalidad. 

No comprenden que estamos ya en un escenario en el que todos deberíamos ser parte de las decisiones aun cuando eso sea mucho más complicado en términos de la organización del proceso y de la toma de la decisión. 

Sin embargo, creo que esto también es parte de un camino que tenemos que transitar y que deberá generar aprendizajes sobre cómo hacer estos procesos para que sean mucho más fluidos y no se los vea como una obligación impuesta. Porque justamente cuando algo es impuesto o forzado no tiene efectos y genera también resistencia.

Entonces esperemos que con la implementación del Acuerdo de Escazú, que obviamente va a tomar su tiempo, podamos ver estos cambios. 

La implementación va a requerir hacer una serie de reformas, incorporar nuevos estándares en la actual normativa, o incluso crear nueva normativa. Ese sería el caso de los defensores. No existe una ley para ellos y crearla no es algo que se va a dar de la noche a la mañana, entonces podría generar también una suerte de decepción. Pero hay que ser pacientes. 

La primera reunión de la Conferencia de las Partes (COP 1) del Acuerdo de Escazú reunirá, por primera vez, a autoridades y representantes de los 12 países que ratificaron el tratado para revisar cómo se ha avanzado en la implementación del Acuerdo y cómo se avanzará en su operativización.

¿Qué debemos esperar de esta COP?

Sobre todo temas operacionales. 

Si bien el Acuerdo se adoptó en 2018 no se definió ahí todo lo que se tenía que adoptar para que funcione. En esta primera COP lo que se va a hacer es trabajar todo lo relacionado con las reglas de procedimiento. 

Se definirán las reglas tanto de la misma Conferencia de las Partes, del Comité de Apoyo, de cómo va a participar el público y los temas financieros. También está previsto que se hagan algunos avances en el tema de cooperación. En general, lo más importante son las reglas de procedimiento. 

Recién en la siguiente COP se entraría de lleno en la implementación. Ahora solo estamos generando las condiciones para sentar las bases de su puesta en marcha. 

¿Quiénes van a la COP?

La COP está abierta a los 12 países que han ratificado el Acuerdo, a los países signatarios, es decir, a los que firmaron en 2018 pero no han ratificado, y también está abierta a los países que no han firmado el acuerdo. 

Pero únicamente quienes van a tener poder de decisión van a ser los 12 países que ratificaron. 

Entonces los otros países van a tener una posición similar que el público. Si quieren pueden intervenir, proponer y dar opiniones, pero no pueden decidir.

¿Qué ha hecho Ecuador en este año desde que el Acuerdo de Escazú entró en vigencia?

En el caso particular del Ecuador hemos tenido algunos avances. 

Quizás los principales están relacionados con el Plan de Acción de Gobierno Abierto, porque ahí uno de los compromisos específicos del plan es justamente sentar las condiciones para la implementación del Acuerdo de Escazú.

Entonces para ello, lo primero que se hizo fue un análisis para saber cómo está nuestro marco normativo, nuestras políticas públicas, las capacidades institucionales y cuáles son las brechas que tenemos todavía y deben ser cerradas para poder implementar el acuerdo. 

Este es un primer ejercicio que era básico para tener un diagnóstico e identificar propuestas de por dónde debería ir la implementación. 

Por ejemplo, se generó una propuesta, que al momento es conceptual, sobre una mesa de democracia ambiental. Este sería un espacio de gobernanza y de articulación de los actores que deberían estar presentes en la implementación del Acuerdo de Escazú. 

El objetivo es no quedarnos en un espacio donde solo el gobierno tome las decisiones [ambientales] sino empezar ya a poner en práctica los estándares de participación. Hay que formar grupos multiactor donde esté el gobierno, pero también estén las organizaciones de sociedad civil, los ciudadanos, la academia e incluso el sector privado, porque son quienes van a ser beneficiados o afectados por los procesos.

A nivel jurisprudencial también hemos tenido avances interesantes que quizás no lo sospechábamos. Cuando los temas más hacia lo administrativo todavía no logran calar, la justicia sí lo ha podido incorporar y eso ha sido un tema importante. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha ahondado mucho en el Acuerdo de Escazú como uno de sus justificativos para sus análisis y fallos, y creo que eso ha sido importante. 

El caso Los Cedros, por ejemplo, es uno de los fallos en los que la Corte Constitucional se refirió al Acuerdo de Escazú. Pero hay más, creo que hay 2, 3 o 4 sentencias más. 

Bosque Protector Los Cedros. Fotografía de Elisa Levy.

La producción de la Corte Constitucional fue tan prolífica en el período cuando estaba de presidente Hernán Salgado, y al final de la gestión de esa corte, se sacó una serie de jurisprudencia en materia ambiental muy importante. Sin embargo,  la que más recuerdo es la del caso Los Cedros porque justamente esa es una sentencia que evidenció la denegación de consulta ambiental y de consulta previa. 

Además, yo tengo conocimiento de una acción de acceso a la información en un caso de Galápagos en el que el fallo incorporó la base del Acuerdo de Escazú para fallar a favor de quien solicitaba la información. 

Entonces creo que de alguna manera esto te ayuda a mirar cómo por otros lados puedes estar ya generando un impacto positivo. Ahora, por supuesto, habrá que ver cómo esos fallos y sentencias se van cumpliendo. 

¿Qué lleva Ecuador a esta COP?

Ecuador ha venido generando algunas acciones orientadas a generar las condiciones habilitantes para la implementación. 

Entonces la idea es poder presentar estas acciones. Pero ahí también hay que considerar que la COP tiene un enfoque de negociación para la definición de las herramientas que se van a adoptar. Entonces los países lo que van a tener es únicamente un espacio al inicio para dar cuenta de sus acciones nacionales, y ese va a ser el espacio en el que Ecuador va a contar lo que ha hecho. 

Por ejemplo, hasta ahora se han hecho algunas cosas en el marco del Plan de Acción de Gobierno Abierto. Se han hecho otros procesos que están empezando con el apoyo del PNUMA [Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente] en temas de información ambiental, y algo se avanzó con un grupo interinstitucional que lideraba la Defensoría del Pueblo para construir una política integral para los defensores de derechos humanos y de la naturaleza, pero está estancado. Entonces realmente las acciones que más se han avanzado digamos, se han hecho desde la Función Ejecutiva. 

En el tema judicial, hubo un avance para poder generar unidades especializadas en materia ambiental. 

En noviembre de 2021, se dispuso oficialmente la creación de la Unidad Especializada para la Investigación de los delitos contra el Medio Ambiente y la Naturaleza en la Fiscalía General del Estado.

Entonces son avances, yo te diría importantes, pero todavía incipientes para todo lo que se va a necesitar. Todavía hay mucho trabajo por hacer. 

En el caso de la justicia ambiental y la protección de defensores ambientales, los distintos órganos no tienen todavía protocolos específicos. 

Sani Montaguano, mujer sápara. Fotografía de Diego Ayala para GK.

Justamente por eso era importante el proceso que estaba liderando la Defensoría del Pueblo para crear una política para defensores. Entonces creo que eso es algo que falta, y no solo le falta a Ecuador, sino a muchos países. Es el pilar del Acuerdo de Escazú menos desarrollado a nivel regional.

¿Qué expectativas tienes con esta COP?

Que la COP pueda ir un poquito más allá de los temas procedimentales para la operación del Acuerdo, y que se pueda ya discutir los temas de cooperación porque eso es lo que nos va a permitir a los países empezar a trabajar ya acciones más concretas de cara a esa implementación. 

Porque si bien la implementación es progresiva estamos muy conscientes, al menos en el caso de Ecuador, que estamos en un escenario de restricción fiscal entonces es muy importante que se active el aporte de la cooperación internacional desde el ámbito regional. 

Y obviamente esto tiene que ir aterrizado a las necesidades de cada país, pero lo importante es que haya esa voluntad de apoyar.

Esto, además puede hacerse de manera paralela a un proceso de cooperación que se coordine desde la misma Secretaría del Acuerdo de Escazú con todos los países. Entonces así podría haber dos niveles de cooperación: uno que sería bilateral con el donante y otro regional con la Secretaría del acuerdo. 

Entonces esa es la expectativa, no quedarnos solamente en las reglas de procedimiento o la definición de las contribuciones financieras, sino también empezar a dar pasos concretos para operativizar el acuerdo porque sino vamos a tener que esperar hasta la siguiente COP para empezar a trabajar estos temas. 

Entiendo que sí va a haber una sesión de cooperación donde se va a empezar a discutir un poco estos temas. Creo que eso va a ser importante para que los países puedan hacer “matches”. Es decir, ver en qué están interesadas las agencias de cooperación, ver cuáles son las necesidades como país y ver si se puede trabajar en la articulación del apoyo con alguna de las agencias que esté interesada en apoyar con esas necesidades. 

Entonces esperemos que al menos salgamos con una acción de arranque o alguna cooperación adicional a las que ya tenemos para avanzar en la implementación de Escazú. 

La COP es bastante corta. ¿Habrá tiempo suficiente para tratar todo lo que se debe tratar? 

Esto es algo que ya se ha venido trabajando con los países. Incluso en la PreCOP [la reunión preparatoria de la COP de Escazú] del 4 de marzo [de 2022] ya se hizo una revisión abierta con el público sobre cuáles son las propuestas de las reglas de procedimiento que deberían ser aprobadas. 

Dentro de ese proceso, realmente los comentarios que se dieron fueron pocos. Yo diría que ninguno de fondo, sino más bien de forma, de puntualizar una terminología, de complementar con algún término o algo por el estilo. 

Pero en todo caso los países, o al menos los 12 países que son parte del proceso, estaban de acuerdo. Entonces yo esperaría que no haya una discusión infructuosa porque se supone ya está bastante avanzada la discusión. 

Pero por otro lado también, por la experiencia del proceso de negociación del Acuerdo de Escazú y las últimas reuniones, puedo decir que el trabajo que se hizo fue mayor al que estaba planteado en las agendas. Es decir, ahora la consigna es salir con esto, con la aprobación, y eso haremos, incluso si toma dos o tres horas más de lo planificado. 

¿Cuáles son los retos para Ecuador después de la COP de Escazú?

El reto para el Ecuador, en el corto plazo, es oficializar, conformar y poner en marcha la Mesa de Gobernanza Ambiental. 

Ese es el espacio principal que se ha trabajado y es uno de los más importantes. Ahora el Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica, a través de la división de asesoría jurídica, está revisando la propuesta de instrumento de formalización, y entendemos que hasta fin de mes vamos a tener ya una respuesta. 

Esperemos que todo vaya bien con ese análisis. 

Si es así, sería ya un tema de voluntad política del Ministro [de Ambiente, Gustavo Manrique], quien sí ha mostrado todo su apoyo a este tema, para oficializar la Mesa. 

Una vez que eso se oficialice hay que convocar a los actores que formarán parte. Va a haber un proceso de selección abierto y amplio, pero con ciertos criterios. 

Entonces como te decía hay una propuesta conceptual que aborda todos estos elementos de qué actores pueden ser parte de la mesa, cómo va a ser el procedimiento, qué criterios deben cumplir, y esto es interesante porque hay un antecedente que es la mesa de trabajo de REDD+ [un mecanismo de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los bosques] que ya tiene varias ediciones y se ha mantenido como un espacio importante de definición de política pública en materia de cambio climático. 

Entonces ese es un poquito la referencia que tiene esta mesa de democracia ambiental junto a otros procesos de gobernanza. Pero básicamente ese es el principal reto, que esta mesa ya empiece a funcionar. 

¿Quiénes conformarían esa mesa?

Dentro del ámbito institucional están ya definidos cuáles van a ser las instituciones gubernamentales conforme a los pilares del Acuerdo de Escazú. 

Están el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Agricultura, el Consejo Nacional de Competencias y la AME [Asociación de Municipalidades Ecuatorianas]. 

También está el CONGOPE [Consorcio De Gobiernos Autónomos Provinciales del Ecuador], la Secretaría de Derechos Humanos, el Consejo de la Judicatura y otras. 

Pero los otros actores del ámbito no gubernamental son posiciones que van a estar abiertas a la postulación. Pero, con una serie de criterios que son objetivos y que permiten valorar adecuadamente las postulaciones que se hayan recibido. 

La Mesa incluirá a organizaciones indígenas. Fotografía de Mateo Barriga, Amazon Frontlines.

Conceptualmente, está previsto que participen organizaciones indígenas, organizaciones no gubernamentales, universidades, y actores del sector privado también. Entonces la idea es que todas las organizaciones que no son del Estado puedan postular. 

Además, de este proceso, esperamos que hacia finales de abril de 2022 tengamos listo un documento, que estamos trabajando con el programa Ecuador SinCero de la GIZ [Sociedad Alemana de Cooperación Internacional], que recoge todo el trabajo que ya se ha hecho con respecto a Escazú en Ecuador. 

Es decir, tiene toda la información del análisis de brechas y la propuesta de la Mesa de Democracia Ambiental. 

Y la idea es que con eso ya haya un insumo de circulación pública para que las personas vayan también viendo lo que se ha hecho, en qué punto estamos y qué es lo que nos falta. Así también podrían interesarse en participar en los procesos de democracia ambiental.