¿Qué es la consulta previa, libre e informada? 

La consulta previa, libre e informada es un derecho fundamental de los pueblos y nacionalidades indígenas consiste en que el Estado entregue información previa y verdadera a quienes vivan en los territorios donde se planee que empresas públicas o privadas hagan actividades extractivas, para que decidan si quieren o no que se realicen esas actividades. El Convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) dice que también es un derecho de los pueblos tribales, como los pueblos afrodescendientes y montubios. El convenio 169 dice que los pueblos tribales son aquellos que fueron movidos de su territorio original pero que siguen manteniendo sus costumbres. 

En el Ecuador, este derecho está consagrado en la Constitución aunque en la práctica, denuncian organizaciones ambientales, activistas y comunidades, no se cumple. La consulta previa, libre e informada, dice la Constitución se debe realizar dentro de un plazo razonable sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en las tierras de comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas.  

La consulta se debe hacer porque esos planes o programas podrían afectar ambiental y culturalmente a los territorios. “Cuando se dice que la consulta previa es vinculante es que el resultado de la consulta sea que se llegue a un acuerdo o no, es una obligación”, dice Verónica Potes, abogada experta en derecho ambiental y derechos humanos indígenas. En el caso de la comunidad indígenas Sarayaku, en Pastaza, el caso de la nacionalidad Waorani en Napo, Pastaza y Orellana, o el caso de la comunidad Molleturo, en la provincia andina de Azuay, se vulneró el derecho a la consulta previa, libre e informada. 

Una consulta de “buena fe”

Esta característica dice que la finalidad de la consulta es que haya un verdadero diálogo entre el Estado —que debe ser el consultante— y el pueblo o nacionalidad que va a ser consultado. “Si nosotros partimos de considerar que se va a realizar el proyecto extractivo cueste lo que cueste, entonces no hay buena fe”, dice David Cordero Heredia, abogado experto en derechos humanos. Cordero afirma que la mayoría de veces, el Estado entrega derechos a las compañías antes de realizar la consulta porque supone que van a realizar el proyecto sea cual sea la decisión de la comunidad indígena —lo que transgrede el principio de buena fe. 

El abogado Cordero explica que ese diálogo se debe realizar a través de un proceso que se llama “preconsulta” —una suerte de consulta antes de la consulta. En ella, el Estado tiene que reunirse con los líderes reconocidos por la comunidad y negociar la forma en la que se va a realizar la consulta. Para cada pueblo, comunidad o nacionalidad puede haber una forma distinta de hacerla por las características especiales de cada grupo indígena. 

La condición de “previa”

Esta característica de la consulta quiere decir que debe ser realizada antes que se tomen decisiones importantes relacionadas al proyecto puede ser de extracción de petróleo, minerales, madera o construcción de una carretera. 

Cordero Heredia cita como ejemplo la Ronda Petrolera Suroriente, una especie de subasta de campos petroleros en la Amazonía ecuatoriana, en la que la consulta comenzó en octubre de 2012, un año después se realizó la licitación de los primeros bloques a empresas estatales y privadas nacionales e internacionales. 

Después que se identificó de dónde se iba a extraer el petróleo se hizo la consulta, “esto puede ser demasiado tarde cuando ya se ha invertido demasiados millones de dólares en el proyecto”, dice Cordero Heredia. Si la comunidad dice que no, la empresa presionará al Estado para que le devuelva lo invertido, por eso la consulta debe ser previa. 

Según el Observatorio de Conflictos Socioambientales del Ecuador, organización de investigación y monitoreo de proyectos extractivos, en un artículo de 2019 los pueblos indígenas de las nacionalidades Achuar, Andoa, Sápara, Shiwiar, Kichwa, Shuar y Waorani se resistieron al proyecto extractivo en sus territorios con paros, manifestaciones y marchas porque se había violado su derecho a la consulta previa.  

La cualidad de “libre”

Esta característica es que los consultados no deben ser objeto de coerción —es decir, no ser forzados contra su voluntad a través de la intimidación, presión o manipulación con incentivos monetarios, mecanismos de fragmentación o división de las comunidades para que tomen determina postura frente al proyecto que se consulta, dice el libro el libro La consulta libre, previa e informada en el Ecuador del Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES).

La condición de “informada”

La consulta informada significa que el Estado, como consultante, debe entregar información de calidad sobre el proyecto y sus posibles consecuencias en los territorios donde se pretende implementar. 

Según Cordero Heredia, las comunidades deben recibir información entendible pero, muchas veces, les entregan un estudio del impacto ambiental, un documento de miles de páginas y términos técnicos que son difíciles de entender. Además, suele estar redactado en español. “Debe ser en el idioma de la persona que va a ser consultada”, dice Cordero. 

Además, de acuerdo al libro La consulta libre, previa e informada en el Ecuador de CDES, la consulta informada quiere decir el acceso a la información completa, objetiva y necesaria para entender los efectos que podría tener un proyecto en los territorios.  

La consulta previa, libre e informada también debe ser constante. Se debe realizar sobre la delimitación del bloque petrolero, del proceso de licitación, explotación petrolera, la entrega de la licencia ambiental, los impactos socioambientales. El abogado Cordero Heredia explica que la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó la característica de consulta constante en el caso Sarayaku. En 1996, el Estado concesionó 135 mil hectáreas de tierra del Pueblo Ancestral Sarayaku en Pastaza, a la compañía petrolera argentina CGC para la exploración y explotación de petróleo sin el consentimiento del pueblo indígena. 

El deber ser de la consulta previa, libre e informada

La consulta previa implica un proceso largo y  muy serio, dice la abogada Verónica Potes. La abogada dice que la consulta debe ser lo más temprano posible, es decir antes de cualquier intervención en los territorios. Ese proceso no tiene que ser solo  anunciar que se va a realizar una consulta solo por hacer “un checklist”, dice Potes. 

Además, el Estado debe ser sensible con las personas a las que va a consultar, tomando en cuenta las formas propias de cada pueblo indígena de tomar decisiones. En la consulta previa, el Estado debe hacer conocer y entender el proyecto extractivo. 

La consulta previa en la práctica

En la práctica, el Estado concesiona primero los territorios antes de consultar a los pueblos o nacionalidades indígenas. El abogado Cordero Heredia dice que la empresa que es la parte interesada participa en la consulta previa, pero no debería hacerlo porque el Estado debe ser el consultante. 

Las empresas intentan convencer a los comuneros sobre la aceptación del proyecto extractivo, dan trabajo a personas de las comunidades, entregan animales de crianza a los indígenas o construyen aulas en las escuelas, identifican a las personas que aceptan el proyecto para a través de ellas convencer a otras personas. 

En las reuniones con las comunidades, se les debería entregar la información de calidad y completa sobre el proyecto, pero generalmente no se cumple. En su lugar, les preguntan a los pobladores de las comunidades que les hace falta en sus territorios: pavimentar una carretera, aulas en las escuelas, esas necesidades las anotan como participación de la comunidad “y dan por cumplida la consulta previa”, dice Cordero Heredia. 

En 2012, la nacionalidad Waorani fue supuestamente consultada para aprobar la explotación del bloque 22. Los waorani demandaron al Estado ecuatoriano y, el 26 de abril de 2019, ganaron el juicio porque un tribunal determinó que esa consulta no tenía validez porque no se había tomado en cuenta estándares internacionales de derechos de aplicación de una consulta. La jueza del caso ordenó parar la explotación petrolera.  

Esta es la diferencia entre consulta previa, libre e informada y consulta previa ambiental

La consulta previa, libre e informada es un derecho de los pueblos indígenas mientras que la consulta previa ambiental es un derecho de todos los ciudadanos que viven en las ciudades. 

La consulta previa ambiental se realiza para que los pobladores mestizos de cierta zona tomen la decisión sobre un impacto ambiental por la instalación de un oleoducto, por ejemplo.