A cuatro meses de las elecciones presidenciales, con un escándalo de corrupción tras otro estallando en los últimos meses, es imprescindible hablar sobre transparencia y sobre las tareas que, en ese ámbito, le esperan al próximo presidente.
Según los resultados del Barómetro de las Américas de 2019, 8 de cada diez ecuatorianos percibe que por lo menos la mitad de los políticos están involucrados en corrupción. Sin embargo es difícil tener claridad sobre el panorama, porque hay poca información y la que existe es dispersa, confusa y no verificable. Además, ninguna de las cinco funciones del Estado ha liderado las acciones de transparencia y lucha contra la corrupción. Por un lado, faltan propuestas integrales consensuadas como Estado que vayan más allá de la sanción, con metas claras e indicadores de avance disponibles. Por otro lado, han habido algunos intentos fallidos de conformar organismos paralelos a la institucionalidad cuyo propósito principal ha sido el de coordinar y articular. En el año y dos meses que existió la Secretaría Anticorrupción, se reemplazó por tres veces a la autoridad , y uno de ellos estuvo involucrado en un escándalo de uso indebido de los recursos públicos.
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Esto demuestra que la transparencia no se está considerando como prioritario en la lucha contra la corrupción, sobre todo desde la prevención. Algo fundamental, considerando que el gobierno de Lenín Moreno inició con el escándalo por la trama Odebrecht sobre sobornos en infraestructura pública. En él se vio involucrado hasta a su vicepresidente, Jorge Glas, posteriormente enjuiciado y condenado por asociación ilícita.
Desde entonces, al menos 8 casos más han sido develados y difundidos por los medios de comunicación; uno de ellos, el caso Diezmos y por delito de concusión que volvió a dejar vacante la Vicepresidencia. Ocurrió a pesar de que la oferta de campaña del actual Presidente que convocaba a un pacto nacional para diseñar e implementar acciones concretas de prevención, detección, sanción y reparación, en el marco de la Convención de Lucha contra la Corrupción de la ONU.
Eso le deja, al próximo gobierno, por lo menos a seis retos urgentes en transparencia.
Es necesario un Sistema Nacional Anticorrupción
Si un gobierno realmente quiere combatir la corrupción y restituir la confianza ciudadana en la política y en lo público, debe existir un equilibrio entre las acciones de sanción y persecución y aquellas de prevención y fortalecimiento institucional. Este balance debe reflejarse en un Sistema Nacional Anticorrupción cuyos objetivos sean acordados entre las funciones de transparencia y control social, ejecutiva, judicial, electoral y legislativa. Debe, además, construirse desde una visión de Estado que vaya más allá del gobierno de turno.
El primer paso para la construcción de un Sistema Nacional Anticorrupción es contar con un diagnóstico. Saber qué hay, qué se ha hecho, qué instituciones han estado involucradas y cómo lo están haciendo. Un importante referente para este esfuerzo son los informes de los exámenes de cumplimiento de las Convenciones internacionales de Lucha Contra la Corrupción, Interamericana y de las Naciones Unidas. Estas pueden servir de base para una mejor comprensión del problema y la implementación de políticas. A través del MESICIC —el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción, un instrumento internacional que busca prevenir y erradicar la corrupción— se han realizado ya cinco rondas de evaluación desde el 2004. Estas rondas permiten hacer un seguimiento a los países que suscribieron el instrumento, con recomendaciones específicas por país para fortalecer los compromisos con la lucha contra la corrupción.
Es importante también contar con una entidad con capacidad de convocatoria, diálogo y coordinación, que evite las acciones o planes dispersos no concatenados. El Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha Contra la Corrupción que desarrolla la Función de Transparencia y Control Social (FTCS)- actualmente vigente para el periodo 2019-2023, debería ser construido tomando en consideración los esfuerzos realizados por las otras funciones del Estado, y así potenciar la colaboración en lugar de obstaculizar o duplicar acciones. Esto justamente ocurrió con la ya suprimida Secretaría Anticorrupción, a la que la Fiscalía General del Estado denunció por interferir en sus funciones.
Construir un Sistema Nacional Anticorrupción es un esfuerzo significativo y, por ende, es absolutamente necesario que cuente con legitimidad política y social. Esto no es posible conseguir sin transparencia. Se debe, además de actuar, comunicar: decir públicamente cómo avanza la estrategia, cuáles son los objetivos y los mecanismos para evaluar su funcionamiento.
La importancia de una comunicación transparente
Aquello que no se comunica, no existe. Aquello que se comunica, pero a cuya información no se puede acceder ya sea porque no está disponible o porque su formato no es abierto, impide un proceso adecuado de rendición de cuentas. Y aquella información disponible que no es utilizada, es un despropósito.
La información y datos deben ser la base para la toma de decisiones y para el análisis y la evaluación. Es una herramienta fundamental no solo para el Estado, sino también para la prensa, la academia y la sociedad civil.
Un ejemplo claro de lo anterior está en la potencial subutilización de los canales para denunciar la corrupción que ya existen en varias instituciones pero poco o nada se sabe sobre su funcionamiento y su efectividad. Por una recomendación recurrente de los organismos internacionales que vigilan el cumplimiento de convenciones de lucha contra la corrupción, seis entidades distintas (SERCOP, Consejo de la Judicatura, SRI, CPCCS, Contraloría, y Fiscalía) crearon canales para denuncias de corrupción. Para darle confianza al ciudadano, la mayoría contempla la posibilidad de hacer una denuncia anónima o con datos reservados.
Sin embargo, hay poca publicidad de los canales y de los mecanismos de protección a los denunciantes. Además, no hay información disponible sobre su uso y la efectividad de los mismos. Una buena manera de propiciar su utilización, porque se entiende que ese es su propósito, sería conocer si las denuncias producen algún resultado tangible y favorable a la transparencia o a la lucha contra la corrupción.
La falta de comunicación asertiva y el limitado acceso a la información pública se agudizaron durante la pandemia. Ha sido una queja constante por parte de la prensa, la academia y la sociedad civil, la dificultad de acceder a información. Cerca de 80 periodistas firmaron una carta pública para pedirle al gobierno que replantee el mecanismo de las llamadas ruedas de prensa virtuales, mediante las cuales, al inicio de la pandemia, distintos voceros del gobierno entregaban informes y los periodistas enviaban sus preguntas a través de un chat de la Secretaría de Comunicación. Según los periodistas, el mecanismo no permitía llevar a los ciudadanos información clara, oportuna y de utilidad sobre la crisis.
También hubo quejas por los cambios en los chats de prensa —esos grupos creados en WhatsApp en los que las instituciones públicas responden, al menos en teoría, dudas y preguntas de los periodistas. Tanto el Ministerio de Salud Pública como la Cancillería hicieron esos chats unidireccionales y pasaron a ser chats en los que ambas instituciones solamente envían información sin que haya la posibilidad de que los periodistas respondan.
No han sido los únicos en cuestionar al gobierno sobre su manera de manejar la información y la crisis. “El hermetismo alrededor de las decisiones y su justificación científica muestra una actitud antidemocrática por parte de las autoridades”, decía una carta abierta dirigida al Presidente Moreno y firmada por varios académicos del país.
Justamente frente a la falta de disponibilidad de la información sobre las decisiones del gobierno durante la pandemia, en un solo lugar, ordenadas y con recursos que faciliten la búsqueda, la iniciativa Tomando el Pulso a Emergencia de Grupo FARO, desarrolló un repositorio digital que consolida y actualiza semanalmente la información oficial sobre las medidas tomadas por el Gobierno Nacional desde la declaración del Estado de Emergencia Sanitaria. Esta iniciativa desde la sociedad civil, trata de aportar a los problemas generados por el caos comunicacional experimentado en la pandemia.
Y quizás la pandemia solo sirvió para desnudar una realidad permanente: la deficiencia y el poco interés en transparentar las decisiones del gobierno y de las demás funciones. Por eso es fundamental que el próximo presidente entienda la importancia, para la construcción de un sistema de pesos y contrapesos, de la vigilancia de la prensa y la sociedad civil sobre su trabajo; y plantee mecanismos para mejorar la comunicación con estos actores y esté dispuesto a aplicarlos.
Hace falta un marco legal coherente
Es imprescindible contar con un marco normativo consistente y coherente con el discurso y las acciones del gobierno y las otras funciones. Este marco legal debe proteger al denunciante; regular y transparentar el cabildeo —la gestión de intereses particulares y conflicto de intereses, que ahora existe pero no tiene una normativa específica sobre su alcance y sus limitaciones—.
Aunque en la Asamblea Nacional hay once proyectos de ley relacionados con transparencia y lucha contra la corrupción, solo uno tiene informe para segundo debate, el proyecto de ley Orgánica Anticorrupción y Protección al Denunciante. Los otros: dos de reforma al Código Orgánico Integral Penal, cuatro reformatorios a la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP), uno de recuperación de capitales, tres proyectos de ley enfocados a la extinción de dominio de bienes de origen ilícito, están aún en las comisiones o en fases muy tempranas de discusión.
Y aunque la mayoría de proyectos relacionados con corrupción tienen necesariamente un componente de transparencia, se le debe dar particular atención a la actualización de la LOTAIP. Una de las mayores urgencias en cuanto a este marco legal es limitar la información que es calificada como reservada, actualizarla a la disponibilidad de tecnologías de información y comunicación, y sobretodo garantizar que el organismo rector que controla el cumplimiento de la ley, disponga de capacidades y recursos para hacerla cumplir, incluso con sanciones.
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La potestad de sancionar —multar, suspender o destituir—, es de las autoridades de las entidades a las que pertenecen los funcionarios que incumplen con la obligación, según la LOTAIP. Por ejemplo si un funcionario del Ministerio de Salud no entrega la información solicitada a través de la Ley de la Transparencia, el propio ministerio es el que debe sancionarlo. Ningún año, desde 2016, supera las 10 sanciones en todas las instituciones públicas y tampoco se desglosa el tipo de sanción, es decir por qué incumplimiento fueron sancionados.
La capacidad de sancionar debería estar en el organismo de control, es decir en la Defensoría del Pueblo, y la sanción debería ser también para la autoridad máxima de la entidad que incumple.
Control político: hacer cumplir la ley
Las leyes no van a ser suficientes para generar cambios reales. De nada sirve crear leyes si las autoridades de control, detección y sanción no son independientes de los poderes político y de facto, o no tienen capacidad efectiva de hacer cumplir la ley.
La Defensoría del Pueblo es la institución responsable de monitorear el cumplimiento a la LOTAIP de las 1505 instituciones que, según datos de 2018 de la Defensoría, son sujetos de monitoreo. En su distributivo de personal de septiembre de 2020, de un total de 407 funcionarios de la Defensoría del Pueblo, 8 personas están a cargo de monitorear el cumplimiento de la LOTAIP y de que se garantice el derecho al acceso a la información. La información sobre cuánto presupuesto se dedica a esto no está disponible.
El no contar con los recursos necesarios no solo afecta el monitoreo adecuado y oportuno, sino la capacidad del organismo de vigilar el cumplimiento de la ley. Que la información sea transparente permite que los ciudadanos conozcan en detalle el manejo de la gestión pública y que puedan participar a lo largo del ciclo – diseño, implementación y evaluación- de la política pública.
No es suficiente que las instituciones publiquen información y datos, es necesario que los funcionarios tengan criterio sobre qué, por qué y cómo publicar.
Muchas veces la información disponible en sus sitios web no está actualizada o está en formatos inaccesibles o inteligibles. Ocurre también que los pedidos de acceso a la información no se responden, no se lo hace en el plazo establecido por ley, se entregan con información incompleta o que no responde a la solicitud.
Aún así, el Informe anual (2018) sobre el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública, es alentador. Señala que de 2016 a 2018 han habido 4148 pedidos de acceso a la información que se atienden en un promedio de 6 días, y solo el 2% ha recibido peticiones de corrección de información cuando no hay claridad en la información publicada o entregada.
Habría que preguntarse si el porcentaje de peticiones de corrección —es decir el número de personas que solicitan que se corrija alguna información, con respecto al total de quienes piden información— y el número de días que las instituciones públicas tardan en entregar la información son indicadores apropiados para medir calidad, satisfacción y conformidad con la información recibida.
También cabría analizar si los datos reportados no están siendo afectados por la falta de custodia profesional de la información, es decir considerando normas técnicas del manejo y archivo de la información y documentación. De acuerdo al mismo informe anual, el 56% de las entidades obligadas no mantiene sus registros de manera profesional, Otro ejemplo de falta de capacidad de hacer cumplir la ley está en lo que a financiamiento de la política se refiere, a pesar de ser esta una de las raíces de la corrupción. El Código de la Democracia establece que el Consejo Nacional Electoral, CNE, debe controlar el gasto electoral y el financiamiento de las organizaciones políticas, publicando periódicamente la información correspondiente , incluyendo los aportes privados. No obstante, los datos publicados en la página web del CNE no están actualizados, y falta información de los últimos cuatro procesos electorales.
El no controlar el financiamiento de la política es aceptar que los intereses privados manejen el Estado, pues algunos de los que financian campañas exigen la devolución del favor cuando el candidato llega al gobierno y esto conlleva a que las decisiones del gobierno favorezcan intereses particulares o corporativos. La transparencia y acceso a la información sobre quién financia, permite identificar posteriores conflictos de interés para tomar acciones al respecto.
Además, hay un incumplimiento recurrente de las organizaciones políticas a sus obligaciones de transparencia de conformidad con la LOTAIP y el Código de la Democracia. De 17 organizaciones políticas analizadas por Grupo FARO a través del índice de transparencia de organizaciones políticas —una herramienta que evalúa qué tan transparentes son las organizaciones políticas—, el 12% de las organizaciones políticas no ha publicado ninguno de sus estados de resultados financieros anuales en los últimos tres años. Eso significa que los ecuatorianos no podemos saber en qué gastaron su dinero esas organizaciones, tanto el que viene del aporte de nuestros impuestos como el que llega de sus donantes. Sobre 100, puntuación máxima del índice, solo el 25% de las organizaciones —es decir 4 partidos o movimientos— alcanza una nota de 70 sobre 100, mientras que el 40% de las organizaciones evaluadas no llega a los 50 puntos.
Mecanismos para designar autoridades de control
Al hablar de control político resulta fundamental hablar de una de las prioridades del siguiente gobierno: resolver sobre el mecanismo de designación de las primeras autoridades de las entidades de control y fiscalización -en la Procuraduría, la Superintendencias, la Defensoría del Pueblo, la Defensoría Pública, la Fiscalía General, la Contraloría General, y a los miembros del Consejo Nacional Electoral, del Tribunal Contencioso Electoral y del Consejo de la Judicatura.
Al momento esta es una competencia del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Sin embargo, a partir de la Consulta Popular del 2018 tanto sus funciones, así como su legitimidad han ido en decadencia. De hecho, existen tres propuestas para su modificación, que incluyen reducir sus atribuciones o directamente eliminar el CPCCS y reemplazarlo por una Asamblea bicameral. Una de estas fue rechazada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2019. Las otras todavía no han recibido una respuesta oficial por parte del CNE.
Y a pesar de la importancia de esta competencia, no ha habido mayor discusión o propuestas específicas sobre el proceso o la institución que sustituiría al CPCCS o sus funciones.
El nuevo gobierno deberá enfrentar este reto y debe hacerlo con absoluta transparencia. Repetir la experiencia del CPCCS Transitorio conformado en el 2018 y que resultó en la destitución de 27 funcionarios (entre ellos, Contralor General, Fiscal General, Consejo de la Judicatura)y 31 nuevos nombramientos (los vocales del Consejo Nacional Electoral, el Defensor del Pueblo, entre otros), sin que el debido proceso de las evaluaciones haya sido evidente y comprobable mediante mecanismos de transparencia, registro y diálogo, sólo contribuirá a aumentar la falta de confianza en la institucionalidad democrática y en el gobierno de turno.
Registro de información y generación de data
La medición de la transparencia y de la lucha contra la corrupción utilizando métodos no basados en percepción es todavía un reto y no solo para el Ecuador.
Sin embargo, resulta fundamental enfocar los esfuerzos para mejorar este aspecto y disponer de información e indicadores que nos permitan medir los avances de las metas establecidas, entender mejor el problema y diseñar mejores estrategias y soluciones, tanto a nivel nacional como local.
El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) creó, en 2018, la Comisión Especial de Estadística de Corrupción y Transparencia para establecer un mecanismo único para medir la corrupción. Lamentablemente, no hay resultados disponibles públicos sobre el resultado de la Comisión.
La falta de datos parece repetirse en el Plan Nacional Toda una Vida —el proyecto de gobierno de Lenín Moreno— tiene en su objetivo 8, algunas metas relacionadas con el fortalecimiento de transparencia, el acceso a la información, y la rendición de cuentas. A siete meses de dejar el gobierno no hay datos de su avance en la plataforma del Sistema Nacional de Información,SNI.
Avanzar en la implementación de estándares internacionales
Hay que reconocer que el gobierno de Lenín Moreno ha aceptado ser parte de iniciativas internacionales de transparencia tales como la Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), que promueve el manejo abierto y la rendición de cuentas de los recursos petroleros, de gas y minerales. También ha aceptado ser parte del Acuerdo de Escazú para transparentar la información ambiental y establecer provisiones para la protección de defensores de los derechos humanos ambientales; y de la Alianza para el Gobierno Abierto en el que se llevó a cabo un proceso de co-creación del Primer Plan de Acción (2019-2021) junto con la sociedad civil para determinar diez compromisos específicos para fortalecer la transparencia, la participación, la integridad y la rendición de cuentas .
Mantener estos importantes esfuerzos de adhesión a estándares internacionales dependerá de cuán prioritaria sea la transparencia para el gobierno entrante. De hecho, para el cumplimiento de los compromisos adquiridos se requerirá voluntad política expresada, principalmente, en recursos.
El próximo presidente tendrá en sus manos la posibilidad de hacer cambios para avanzar hacia un gobierno transparente, como una medida de prevención para la lucha contra la corrupción. Por eso es importante que, desde sus propuestas como candidatos, se establezcan con claridad las políticas y acciones que plantean en favor de la transparencia y que, en las actividades cotidianas ya en gobierno —coherencia entre el discurso y las acciones, apertura a entrevistas en medios de comunicación con distintas líneas editoriales, rendición de cuenta al interior de sus organizaciones políticas, entrega de información oportuna y a quienes la soliciten— se demuestre qué camino eligieron.
