El cuestionado proyecto de ley para atacar la economía criminal, explicado

Allanamientos sin orden judicial, detenciones de hasta 24 horas con fines investigativos sin impulso fiscal, y penas de hasta 30 años de prisión para quienes integren grupos armados organizados. Estos son algunos de los temas incluidos en los 32 artículos del proyecto de Ley Orgánica para Desarticular la Economía Criminal vinculada al Conflicto Armado Interno, enviado por el presidente Daniel Noboa a la Asamblea Nacional el 17 de mayo de 2025.

Dos días después, el Consejo de Administración Legislativa calificó a trámite la propuesta de carácter económica urgente. La Asamblea tiene solo 30 días para que la Comisión de Desarrollo Económico, presidida por Valentina Centeno de Acción Democrática Nacional (ADN), presente el informe del primer debate, luego del segundo, y que el Pleno pueda aprobar o archivar la propuesta. 

El proyecto de ley que, en teoría, busca atacar las raíces económicas del poder criminal con medidas financieras, tributarias y de seguridad, ya ha generado cuestionamientos. “La intención es buena, pero no la forma ni el contenido”, explica Katherine Herrera, consultora política en Seguridad de Estado. Según Herrera, la propuesta adopta estrategias similares a las que implementó el presidente de El Salvador, Nayib Bukele. 

Pero Herrera advierte que la propuesta no está personalizada a la dinámica delictiva y de violencia en Ecuador. 

Fernando Bastias, defensor de Derechos Humanos y abogado de las familias de los niños de Las Malvinas, la calificó como la “Ley del terrorismo estatal”. En su cuenta oficial de X, Bastias escribió que la “ley permitirá que ningún militar o policía que cometa ejecuciones extrajudiciales o desapariciones forzadas vaya a prisión preventiva para evitar su fuga”.

Aldrin Gómez, abogado constitucionalista, publicó en su cuenta de X que el proyecto de ley no tendría que ser calificado como económico urgente porque se enfoca en “regular aspectos de seguridad”. 

Te explicamos más de este controversial proyecto de ley. 

La motivación del proyecto

Las tres primeras líneas del documento dan el contexto de la ley: “La delicada situación que atraviesa nuestra Nación exige una respuesta estatal integral y contundente, donde la dimensión económica se erige como un frente crucial para desmantelar las estructuras que alimentan la violencia”. 

Dice que Ecuador enfrenta una amenaza sin precedentes, un conflicto armado interno con grupos armados organizados que generan ingresos a través de economías criminales como el narcotráfico, el lavado de activos, la minería ilegal, la extorsión y el contrabando.

El documento recoge datos del Ministerio del Interior que dimensionan la crisis: solo en 2023 hubo 8.248 homicidios intencionales en el país, un incremento del 69% respecto a 2022. Aunque la cifra bajó a 7.033 en 2024, sigue siendo alta. Hasta abril de 2025, ya se contaban 3.084 homicidios. La mayor parte de estos crímenes está relacionada con la violencia criminal.

Las provincias más críticas son Guayas, Esmeraldas, Los Ríos, Manabí y El Oro. En Esmeraldas, por ejemplo, hubo 1.548 homicidios en cuatro meses de 2025. Según el documento, estas zonas son “corredores estratégicos para el narcotráfico, contrabando, tráfico de armas y rutas marítimas de exportación ilícita”.

En Guayas operan al menos once estructuras criminales diferentes —entre ellas los Tiguerones, Los Choneros, Los Lobos, Los Águilas y Los Latin Kings. 

Los puntos sensibles del proyecto de ley 

El objetivo de esta propuesta, dice el gobierno, es contrarrestar la economía criminal a través de un “régimen de medidas de combate, enfocado en la neutralización efectiva de grupos armados organizados”. Es decir, quitarles sus fuentes de ingresos desmantelando las redes de lavado de activos y privándoles el uso de bienes. 

También busca “priorizar la protección de la ciudadanía, la seguridad nacional y el restablecimiento del orden público”.   

Para ello plantea  reformas al Código Orgánico Integral Penal (COIP), a la Ley Orgánica de Personal y Disciplina de las Fuerzas Armadas, Ley Orgánica de Prevención, Detección y Combate del Delito de Lavado de Activos y Financiamiento (UAFE) y a la Ley de Régimen Tributario Interno.

Sin embargo, el abogado y experto en Derecho Penal Económico, Juan Manuel Guzmán, opina que el proyecto de ley no dice cómo luchará contra la economía criminal.

Katherine Herrera dice que lo que propone la ley no cumpliría con el objetivo de combatir las economías criminales. Lo que hizo el Ejecutivo, explica, fue presentar un proyecto con estrategias que El Salvador usó para combatir a las pandillas, como la Mara Salvatrucha —una organización terrorista internacional de pandillas criminales. 

Es decir, este proyecto de ley “no atiende el fenómeno delictivo y criminal del Ecuador”, señala. 

Para justificar por qué, detalla cuatro razones:

1. No existe una estrategia nacional de seguridad. Aunque el proyecto está alineado con el Plan Nacional de Desarrollo 2024-2025, que propone combatir las economías criminales, Herrera señala que no se necesita una ley para hacerlo sino una estrategia nacional de seguridad que actualmente no existe.
2. No se centra exclusivamente en las economías criminales. El proyecto de ley es un abanico de diferentes problemas en materia de Seguridad y Defensa. “Eso le quita credibilidad, poder y legitimidad”, dice Herrera. Además, hay artículos que ya están incluidos en otras normas, como el 11, que prohíbe el reclutamiento forzoso de niños, niñas y adolescentes. El Código Orgánico Integral Penal (COIP) ya sancionala trata de personas, que agrupa el reclutamiento de menores. En su lugar, dice la experta, habría que fortalecer la ley que ya existe. 
3. Simples criterios de reconocimiento del conflicto armado interno. El artículo 8 de la propuesta de Noboa dice que se reconocerá el conflicto cuando haya concurrencia de grupos armados e intensidad de la violencia. “Es muy simple. No se aborda la realidad del Ecuador”, dice Herrera. Por ejemplo, se deja de lado cómo estas estructuras delictivas han penetrado en el Estado o en el sector privado para cometer lavado de activos. 
4. No hay actualización de conceptos. El artículo 9 reconoce como amenaza a grupos armados organizados, incluyendo paramilitares, guerrilleros y grupos de autodefensa. Sin embargo, según Herrera, en Ecuador no se puede hablar de guerrillas, ya que no han existido. En cambio, sí operan grupos armados transnacionales como los Comandos de la Frontera —responsables del asesinato de 11 militares en Orellana—, así como grupos de delincuencia organizada como los Tiguerones y diversas pandillas. Pero estos tres tipos de grupos delictivos quedarían fuera en esta categorización, dice Herrera. Pues solo Los Lobos y Los Choneros estarían clasificados en grupos armados organizados. 

Los artículos polémicos del proyecto de ley 

Según el Observatorio Ecuatoriano de Conflictos, la propuesta “vislumbra un escenario de guerra que multiplicará los abusos”. Este organismo independiente, que estudia las dinámicas de los conflictos a nivel nacional y el impacto que tienen conflictos externos sobre el Ecuador, advierte que las instituciones de seguridad del Estado, como la Policía, Fuerzas Armadas, Inteligencia y Función Judicial están “permeadas profundamente por el crimen organizado”. 

En esas condiciones, dice el observatorio, permitirle al poder militar y policial actuar con mayor amplitud es contraproducente. 

Estos son los artículos polémicos del proyecto, según los expertos consultados: 

• Artículo 12: Autorización del uso de la fuerza. Militares y policías podrán hacer uso directo de la fuerza contra miembros de los grupos armados organizados sin ser atacados antes. Podrán atacar especialmente a quienes estén armados. El cuestionamiento es ¿cómo saber quiénes son parte de los grupos armados? 
• Artículo 15: Bienes como objetivos militares. Se refiere a los bienes vinculados al narcotráfico, minería ilegal o tráfico de armas, que incluye casas usadas por grupos criminales, depósitos de armas, vehículos sin placas ni identificación oficial, y cualquier otro bien que las Fuerzas Armadas determinen. 
• Artículo 18: Bloque de seguridad no es suficiente. Será el encargado de planificar, ejecutar y supervisar las acciones militares y de seguridad, y lo liderará el Presidente de la República o su delegado. Pero Herrera dice que para combatir la economía criminal es preciso tener una institución sólida, es decir, se debería crear un ministerio coordinador de Seguridad Pública y Estado. En el gobierno de Rafael Correa ya hubo esta institución. La ex candidata presidencial Luisa González tenía entre sus propuestas la creación de un ministerio que centralice la gestión policial y la inteligencia contra el crimen organizado. 
• Artículo 24: Jueces especiales. Los integrantes de grupos armados organizados que son detenidos serán juzgados por jueces especializados en conflicto armado interno. Según esta propuesta, el Consejo de la Judicatura tendrá que formarlos en un plazo de 90 días desde la vigencia de la ley —si se aprueba. Sin embargo, Herrera advierte que la justicia ecuatoriana está penetrada por el crimen organizado. ¿Cómo se garantizaría que habría justicia en las sanciones?, se pregunta. 
• Artículo 26: indulto presidencial anticipado en el marco del conflicto armado interno. El Presidente podrá indultar a militares o policías procesados incluso cuando el caso esté en investigación o juicio, es decir, sin que haya una sentencia ejecutoriada. No podrán ser beneficiados quienes enfrenten procesos por tortura, desaparición forzada, secuestro y homicidio. Esta es una medida que aplicó El Salvador, dice Herrera. La diferencia es que en ese país centroamericano primero se hizo una limpieza en las instituciones de seguridad. “Acá en Ecuador hay militares y policías que son parte de las estructuras delictivas”, señala.

La propuesta incluye reformas al COIP

Entre los 32 artículos de la propuesta de ley, uno, el 29, recoge reformas al Código Orgánico Integral Penal (COIP). Estos son los principales:  

• Allanamiento sin orden judicial. Se permite el allanamiento sin orden judicial en lugares donde operen grupos armados. Según el Centro de Derechos Económicos y Sociales, con esta medida se violaría el derecho constitucional a la inviolabilidad del domicilio. 
• Detención con fines investigativos sin impulso fiscal. El Bloque de Seguridad podrá autorizar la detención de personas hasta por 24 horas en casos relacionados con seguridad del Estado en el conflicto armado interno.
• Pertenecer a un grupo armado organizado será motivo para ir a la cárcel. Si la persona participa directa o indirectamente en un grupo delictivo podría recibir una pena de 22 a 26 años. Si tiene un rol de liderazgo o financiamiento recibiría una pena de 26 a 30 años de prisión. 
• Excepción para miembros de las Fuerzas Armadas y Policía. Si un policía o militar es procesado por actos relacionados con su deber en el conflicto —como abatir a un presunto delincuente—, no podrá ser detenido ni quedar con arresto domiciliario. Seguirá cumpliendo funciones bajo supervisión de su superior. 

Para Herrera, estas reformas pueden derivar en la criminalización de ciudadanos, sin distinguir los niveles de involucramiento en el crimen organizado. 

Dice que en las estructuras criminales existen jerarquías operativas y económicas claramente diferenciadas. No se puede tratar de la misma manera a un niño reclutado a los 9 años que a un líder como alias Fito —prófugo desde enero de 2024— o los cabecillas de Los Choneros y Los Lobos, quienes difícilmente enfrentan a la justicia.

El abogado de Derechos Humanos Fernando Bastias, en cambio, advierte que el proyecto de ley “busca que las Fuerzas Armadas y la Policía no apliquen regulaciones del uso legítimo de la fuerza, sino que ataquen a matar”. Su principal cuestionamiento coincide con el de Herrera: ¿cómo saber quiénes son parte de los grupos armados y bajo qué criterios se los puede identificar. 

Las reformas al COIP también incluyen la prisión preventiva obligatoria para quienes sean detenidos en delitos relacionados con el conflicto armado, y un procedimiento judicial acelerado para juzgar delitos —máximo 15 días y en una sola audiencia. 

El proyecto podría no ser de carácter económico urgente

El proyecto de ley establece que el Presidente de la República podrá implementar medidas de seguridad y económicas durante el conflicto armado interno. 

Entre esas medidas hay incentivos tributarios para los ciudadanos —beneficios o exoneraciones de impuestos—, alivios financieros —reducción temporal de cargas económicas para personas y empresas— y compensaciones para habitantes de zonas afectadas por la violencia. La idea de la propuesta es reactivar la economía. Es decir, financiar servicios esenciales ( salud, educación, seguridad) con la “movilización de recursos económicos a través del Ministerio de Finanzas”. 

El artículo 31 le da nuevas atribuciones clave a la Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE) de la Fiscalía. La UAFE podrá detectar operaciones financieras sospechosas vinculadas a economías criminales. También podrá coordinar con autoridades nacionales e internacionales , mediante acuerdos de cooperación, para el combate de actividades ilícitas financieras vinculadas al conflicto armado interno. 

El artículo 32 señala que los contribuyentes que donen equipos y suministros para la protección interna de los militares y policías, y el mantenimiento del orden público, tendrán una rebaja del impuesto a la renta con un límite del 30%. 

Aunque haya rebajas a los impuestos, incentivos tributarios y alivios financieros, expertos cuestionan que esta propuesta sea de carácter económica urgente. 

Según la Corte Constitucional, los proyectos de carácter económico urgente deben cumplir con el principio constitucional de unidad de materia. Es decir, una ley no puede mezclar temas que no tengan una conexión clara y razonable. Por ejemplo, no se puede incluir una reforma al sistema educativo dentro de una ley sobre seguridad pública. Además, deben ser esencialmente enfocadas en economía.

Si la Asamblea aprueba el proyecto de ley de Noboa deberá pasar por la Corte Constitucional antes de ser publicado. El abogado y experto en Derecho Penal Económico, Juan Manuel Guzmán, advierte que allí podría ser rechazado porque abordar más de un tema. 

Salim Zaidán, abogado constitucionalista, dijo en una entrevista con Ecuavisa que “la denominación del proyecto nos hace pensar que es económico urgente”. Sin embargo, el contenido apenas incluye los tres artículos relacionados directamente con temas económicos. “Era más eficaz si se fortalecían instituciones como la UAFE o el SRI (Servicio de Rentas Internas) para controlar el lavado de activos”, opina Zaidán.