“El canje de deuda por naturaleza, hasta ahora, no ha traído ningún beneficio al Ecuador”

El 10 de mayo de 2024 se cumplió un año del “canje de deuda por conservación más grande de la historia, para proteger las Islas Galápagos”, como lo posicionó el entonces presidente del Ecuador, Guillermo Lasso. Ese día el gobierno intercambió cerca de 1.630 millones de dólares de la deuda existente por un nuevo préstamo 656 millones de dólares. De este monto, según el gobierno anterior, cerca de 450 millones de dólares serían destinados a los proyectos de conservación en Galápagos, incluida la reserva marina Hermandad. 

El mecanismo de canje de deuda por naturaleza conocido como Debt for Nature Swap fue creado en 1984 por el biólogo Thomas Lovejoy y permite que una organización o una entidad compren una parte de la deuda externa de un país a cambio de un compromiso de conservación.

El compromiso de conservación de Ecuador incluyó a la reserva Hermandad, creada el 14 de enero de 2022 entre aplausos y chiflidos en medio del mar de las islas encantadas, por el entonces presidente Lasso. 

Hermandad es una reserva marina de 60 mil kilómetros cuadrados que busca ampliar la protección de las especies que habitan en las aguas del archipiélago de Galápagos. Sin embargo, el financiamiento para garantizar que esté protegida tardó más de un año en concretarse. 

¿La razón? El gobierno parecía no haber definido, en detalle, el mecanismo de canje de deuda por naturaleza. Finalmente, el 10 de mayo de 2023, se firmó el esperado acuerdo. Y, a un año de la firma, no hay datos claros y de fácil acceso sobre si se obtuvo el dinero, en qué fue empleado y qué está pasando con Hermandad. 

Para fiscalizar el acuerdo, la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social (Latindadd) y el Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) hicieron una evaluación inicial independiente del impacto del canje de deuda por naturaleza en Galápagos. El documento también analiza  el cumplimiento de la garantía del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Para garantizar la sostenibilidad del acuerdo de deuda entre el gobierno y los compradores, el BID dio la garantía de 85 millones de dólares, durante 18,5 años, con el objetivo de “movilizar contribuciones filantrópicas y privadas adicionales” y garantizar la protección a largo plazo de los ecosistemas marinos de Galápagos. 

Para hacerlo, un año antes del canje, el 18 de julio de 2022, el BID creó las condiciones de esta garantía en el Programa de Desarrollo Sostenible y Biodiversidad en Ecuador —que busca apoyar las finanzas sostenibles y la gestión del capital natural.

En esta entrevista, Eva Martínez, abogada y oficial de Programa de Justicia Económica y Género de CDES, habla sobre los hallazgos de la evaluación inicial. 

¿Por qué no se han difundido los resultados que ha tenido, hasta ahora, el canje de deuda por naturaleza que se concretó hace un año en Ecuador?

Porque el canje de deuda por naturaleza de las Islas Galápagos estuvo rodeado de una serie de transacciones opacas, no hubo acceso a la información y menos una consulta adecuada con las poblaciones de Galápagos.

¿A qué se refieren con transacciones opacas?

Las transacciones opacas se refiere a la falta de transparencia en cómo se llevaron a cabo las negociaciones. Esta opacidad puede implicar que ciertos detalles críticos como los términos específicos del acuerdo, las partes involucradas y los criterios de selección, no fueron divulgados públicamente. Hasta ahora no hay esos datos. 

La evidencia de esto incluye la falta de información accesible al público o informes incompletos sobre el proceso por parte del Estado. 

¿En qué contexto se debió hacer una consulta a la población?

La consulta a la población de Galápagos se refiere a involucrar a los residentes locales en decisiones clave que les afectan directamente, como el canje de deuda y la creación de la reserva, en este caso. Es importante que la comunidad local tenga voz en estos procesos para asegurarse que sus intereses y preocupaciones siempre sean considerados. 

Esto está en el artículo 398 de la Constitución del Ecuador que establece que en caso de proyectos y actividades que puedan afectar el ambiente, las comunidades tienen derecho a ser consultadas de manera libre e informada. Esto también está en el artículo 7 en el acuerdo de Escazú, del que Ecuador es parte.

¿De qué manera concreta se podría ver afectada la población?

Por los cambios en el acceso a los recursos naturales, restricción en actividades económicas tradicionales y artesanales, modificaciones en la gestión de la tierra y el mar. Por ejemplo, la creación de una reserva puede limitar la pesca artesanal afectando el sustento de los pescadores locales.

En teoría, ¿quién debería manejar la información sobre cómo ha avanzado el canje?

Esa es otra preocupación, la pérdida de soberanía, porque se le cede el control a entidades privadas. 

En este caso se constituyó el [fondo de conservación] Galapagos Life Fund, que es una entidad privada cuya junta directiva está conformada por 11 miembros. Seis de los cuales son privados y cinco pertenecen a entidades públicas. 

| Nota de la autora: El fondo de conservación Galapagos Life Fund está conformado por el Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, el Consejo de Gobierno del Régimen Especial de Galápagos, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, un representante de la asociación de pesca en Galápagos, un representante del sector de turismo en Galápagos: Cámara Provincial de Turismo de Galápagos, un representante del sector de la academia: Universidad San Francisco de Quito, Oceans Finance Company (OFC), Ledunfly Philanthropy y un representante de las organizaciones: Pew Bertarelli Ocean Legacy. |

Pero, ¿cuáles son los riesgos de que este fondo esté conformado por entidades privadas y públicas?

Los riesgos de que el fondo sea en su mayoría privado es la posibilidad de que los intereses privados prioricen los beneficios económicos sobre la conservación ambiental. Esto podría llevar a decisiones que favorezcan a actividades lucrativas para las empresas, a costa de la biodiversidad y las comunidades locales. 

Eva Martínez en un taller sobre canje de deuda por naturaleza. Fotografía cortesía de Eva Martínez.

¿Qué ha hecho el Estado en este primer año, desde que se firmó el acuerdo? 

Se supone que se tenía que declarar la Reserva Marítima Hermandad y desarrollar y actualizar los límites de la Reserva Marina de Galápagos mediante acuerdo ministerial. Pero hemos buscado y consultado, y ni siquiera hay acuerdo ministerial todavía.

También debían elaborar un plan de gestión de la Reserva Marina de Galápagos que incluya el costo de la implementación [del canje de deuda por naturaleza en Galápagos]. Tampoco se ha hecho. Se debía validar el fondo de conservación para la protección de la reserva marítima, aprobar el proyecto del reglamento del Fondo de Conservación. Ninguna de estas actividades se ha realizado. 

Nosotros hicimos la evaluación de todo lo que se tenía que hacer y no hemos encontrado información ni del Banco Interamericano de Desarrollo, que es el que está a cargo del sistema de evaluación y control, ni por parte de los ministerios encargados que son el Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Economía y Finanzas.

¿Qué tenía que hacer el Ministerio de Ambiente y el de Finanzas? 

Desarrollar un plan de capacitación dirigido a las comunidades locales y a los actores involucrados de estos Ministerios, sobre la gestión del canje y la conservación de la reserva. Estos planes deben incluir formación de manejo de recursos, monitoreo ambiental, gestión sostenible, asegurando que la población local también esté equipada para participar efectivamente en la conservación.

Esto tampoco se ha hecho. 

No se hizo ni siquiera una evaluación de impacto, que era atribución exclusiva del Ministerio de Ambiente. Esta evaluación es crucial para saber cómo estas acciones afectan la economía local, el medioambiente y las condiciones sociales de la población, antes y después de la implementación. 

Se debieron hacer antes porque toda acción puede traer una consecuencia tanto en derechos ambientales como derechos humanos. Esto significa que una vez que se supo que se estaba considerando un canje, debió haber un análisis detallado de esos posibles impactos. Estas evaluaciones permiten anticipar consecuencias negativas y tomar medidas a tiempo para mitigarlas. 

Y ahora, un año después, tenían que hacer igual un proceso de evaluación conjuntamente con la población.

El Ministerio de Economía y Finanzas tenía que informar cómo están los fondos que se hacen directo al fondo de conservación, el monto por el cual se ha hecho las transacciones. Nada de esto es público, ni por ningún ministerio, ni por el BID. 

En una parte del informe elaborado por CDES dice que no hay evidencia de que el informe de seguimiento esté alineado a las prioridades estratégicas del BID, ¿qué quiere decir eso?

El BID tiene un sistema de políticas sobre monitoreo y evaluación, esto sí está disponible. Ellos usan indicadores de resultados y reformas apoyadas por el propio BID. Es decir, por cada objetivo que tiene el programa, tienen indicadores y el resultado. En este caso, no se ha cumplido. 

El BID nos dijo que [la información no está disponible] por un problema que han tenido en la página web, que ya lo van a actualizar, pero siendo algo tan importante no lo han actualizado. 

¿Cuál podría ser la repercusión negativa para Ecuador de esta falta de transparencia?

La pérdida de soberanía porque la negociación estuvo manejada por la Banca Multilateral Financiera Internacional y el Galapagos Life Fund, que es quien recibe el financiamiento y ve cómo se distribuyen los recursos las actividades. 

También hay una falta de transparencia porque ni los propios ecuatorianos, peor la población de Galápagos, saben de los riesgos que pueden tener. Incluso puede haber vulneraciones a sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. 

Por ejemplo, en lo económico este canje implica restricción en las actividades pesqueras artesanales para proteger el medioambiente, que en una parte está bien, pero los pecadores podrían perder su fuente principal de recursos sin recibir compensaciones adecuadas. 

En derechos sociales se podrían implementar nuevas políticas o proyectos derivados del canje de deuda que podría llevar un aumento en el costo de vida si estas políticas no consideran el impacto en el acceso a servicios como salud y educación. Las familias vulnerables podrían ver disminuida su capacidad para acceder a estos servicios esenciales. 

Al final del informe ustedes concluyen que no existe evidencia que confirme que las expectativas de las instituciones públicas y del equipo promotor de la conversión de deuda se hayan cumplido durante la ejecución del Programa en el primer año, ¿qué significa esto para el país? 

Que no sabemos si [el canje de deuda] en verdad beneficia a la carga de la deuda del Ecuador y que beneficia a la conservación de las Islas Galápagos. 

[El gobierno] dice que hay un ahorro de 1600 millones de dólares, y que 450 millones de dólares son directos para la conservación de las Galápagos. Pero no se sabe bien, si es que esos son valores netos o si de eso hay que descontar los valores de transacciones, intereses y más. 

¿Esto quiere decir que no hay una fiscalización y que no se sabe con seguridad en que se está ocupando el dinero?

Exacto. Pero más allá de que no se sabe en qué se está ocupando el dinero de ese fondo de conservación, todavía no hay información de que [el fondo de conservación] haya recibido el dinero. 

¿Y no había un reglamento y cronograma con fechas de lo que tenía que suceder? 

Es que recién se están construyendo los manuales de cómo se deben hacer los canjes de deuda.

Como es un tema relativamente nuevo por la cantidad de dinero que se maneja, el BID nos dijo que recién están haciendo los manuales de cómo se deben hacer estos canjes. Es decir, primero se hizo el canje y después van a hacer los manuales. 

Esto se hizo un poco como a ojos cerrados y va a haber una mesa de trabajo. Tampoco es muy claro todavía el proceso.

Por eso hicimos una solicitud al mecanismo independiente de reclamos del BID sobre su falta de gestión en este sistema de evaluación y control, pero sobre todo porque puede haber una vulneración a los derechos de la naturaleza y a los de las poblaciones de Galápagos.

Si ha habido tanto hermetismo en la entrega de la información, ¿cómo la obtuvieron para hacer el informe del primer año?

Como CDES solicitamos al Ministerio de Economía y Finanzas que nos den información, los contratos, entre otras cosas. Primero no nos contestaron, luego nos enviaron a un link donde no había información. 

Y como vimos que no nos enviaba la información necesaria que tiene que ser de carácter público, hicimos una acción de acceso a la información. La cual nos entregaron incompleta y sigue sin ser pública en los portales de los diferentes ministerios. 

¿Y los ministerios, desde que entró el gobierno de Daniel Noboa, tampoco les han entregado la data? 

Eso es lo que también nos preocupa. Como esto fue un logro, como lo vendió el gobierno del ex presidente Guillermo Lasso, también hay una total falta de comunicación por el gobierno actual. 

¿Se sabe, a ciencia cierta, si la reserva Hermandad ya está siendo protegida?

No, ni siquiera el Acuerdo Ministerial se ha actualizado. Entonces es una omisión total de los ministerios [de Finanzas y de Ambiente] que tenían que cumplir y rendir cuentas. 

También hay una omisión del BID por ser quien hace el mecanismo de seguimiento y evaluación, porque no le hace rendir cuentas a estos ministerios.

¿Qué otras consecuencias tienen estas omisiones? 

Como no hay una evaluación de impacto no se puede ver qué beneficios traerá a corto, mediano y largo plazo. Ahora en el corto plazo, vemos que no hay nada, lo que nos hace pensar que el nuevo gobierno no le ha dado la importancia o no ha habido la información o el traspaso de información correcta [sobre el canje].

Entonces a un año de canje no podemos ver absolutamente nada, más bien, hay falta de transparencia, sigue la opacidad y secretismo en cuanto a la entrega de información. 

¿Se podría afirmar que los canjes de deuda por naturaleza en Ecuador no funcionan?

Yo diría que no solo en Ecuador, sino en general. Hay estudios que demuestran que estos canjes a los únicos que benefician es a los tenedores de deuda porque en realidad en la reservas marítimas o reservas naturales con las que se hace el canje de deuda no se ve ningún avance.

En el Ecuador no está funcionando porque no vemos ninguna mejora en la conservación de las Islas Galápagos. Más bien, la población [de Galápagos] está con nosotros firmando esta solicitud al mecanismo de reclamos del BID.