¿Es la extradición de ecuatorianos y ecuatorianas una herramienta efectiva para debilitar a las redes de delincuencia organizada? Esa es la pregunta que la abogada Amalia Fernández, asesora jurídica de la Presidencia, responde en esta entrevista con GK. 

A pocos días de ir a las urnas, el debate en torno a la efectividad de la extradición —cuestionada por investigadores— se ha diluido entre banderas políticas, que impulsan el “sí” y el “no”, en la primera pregunta de la consulta: 

“La extradición de ecuatorianos está prohibida en todos los delitos, incluso aquellos relacionados al crimen organizado transnacional como el narcotráfico, tráfico de armas, trata de personas y tráfico de migrantes: 

¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos que hayan cometido delitos relacionados con el crimen organizado transnacional, a través de procesos que respeten los derechos y garantías, enmendando la Constitución de acuerdo con el anexo?”

De ganar el “sí”, el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe la extradición de ecuatorianos y ecuatorianas, será reformado. Países —como Estados Unidos— podrán requerirlos a través de una solicitud, excepto en dos casos: si fue presentada con el “fin de perseguir o sancionar a una persona por razón de su sexo, raza, religión, nacionalidad, origen étnico, ideología u opiniones políticas” o si la persona extraditable estaría en “peligro de ser sometida a tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes”.

Además de la reforma del artículo constitucional, la Asamblea Nacional tendrá 365 días —contados a partir de que los resultados del referéndum se publiquen en el Registro Oficial—para aprobar una reforma a la ley de extradición que norme y rija a la enmienda constitucional.

En Ecuador hay hartazgo y miedo por la violencia criminal: 2022 se convirtió en el año con la tasa de homicidios más alta en su historia: 25,5 por cada 100 mil habitantes, sumando 4.539 a escala nacional. El crimen organizado se asienta en barrios empobrecidos y agudiza sus operaciones en todo el país. 

Luego de la publicación de la entrevista con el investigador Luis Astudillo, magíster en Política Criminal y uno de los 14 docentes de los jueces especializados en crimen organizado, la abogada Amalia Fernández responde varios de sus cuestionamientos a la extradición. 

También la plantea como uno de los mecanismos de apoyo a la “guerra contra el narcotráfico” —un replique de la guerra contra las drogas estadounidenses—, pero no como una solución mágica. 

Empecemos también por el concepto base: ¿cómo definir a la extradición y qué se busca con la pregunta 1 el referéndum constitucional? 

La extradición es, básicamente, el mecanismo con el que se puede sacar a alguien para que sea juzgado y condenado en otro Estado, bajo la jurisdicción del territorio requirente. Se concreta cuando los Estados se ponen de acuerdo con base en tratados internacionales —tanto multilaterales o bilaterales— para cooperar. 

Por eso, uno de los mecanismos de cooperación internacional es justamente la extradición. 

Lo que se busca con el referéndum es combatir al crimen organizado transnacional, específicamente. La extradición, como herramienta contra el crimen organizado, funciona para combatir la impunidad, que fue originalmente la razón por la que se creó la extradición, pero también para desmantelar o desarticular las bandas criminales, y como mecanismo disuasivo, de prevención. Digo esto porque las mismas organizaciones buscan países en los que no se permite la extradición para hacer ahí su base, operar y cometer crímenes en otros países. 

Dentro de su discurso —y el de las otras dos voceras de la consulta popular— hemos escuchado mucho la palabra “expulsión” como definición de la extradición. Pero esa figura está prohibida en la legislación ecuatoriana y en los convenios internacionales. Puede llegar a confundir a la gente, pensando que se puede “expulsar” a ecuatorianos, ¿por qué la usan? 

En mucha de la literatura que utilizamos para entender y comprender a profundidad la extradición, los autores hablan de la extradición como un mecanismo de expulsión. Lo utilizan no como “la expulsión” en sí sino como uno de los mecanismos para expulsar a personas. Luego, que sean juzgadas y condenadas.

No es que te expulso por cualquier razón, sino con un fin específico: para que seas juzgado y condenado. También [es por] una razón de entendimiento por parte de la ciudadanía. Porque las personas han entendido la extradición como traer ecuatorianos [que están en otros países] aquí. Y hay que explicar que eso sí está permitido, pero lo que está prohibido es sacarlos. Que sean expulsados para que sean juzgados y condenados en otro país y que se combata la delincuencia. 

Pero la expulsión —conocida como pena del destierro— sí es una figura diferente. Hay ciudadanos con los que he podido conversar que tienen esa confusión. En Guayaquil, por ejemplo, lo entendían así, como si se fuera a expulsar masivamente a ecuatorianos, miembros de bandas. Ustedes, dentro de la socialización de la consulta, ¿perciben esa confusión? 

No sabría a ciencia cierta por qué existe esta confusión. 

Pero no es una confusión tan así, porque el proceso es expedito. No es que se juzgue, no es que sea una audiencia larguísima. No es un proceso penal, que puede demorarse hasta tres años. Con la extradición hay una sola audiencia en la que el presidente de la Corte Nacional de Justicia evalúa que se cumplan con los requisitos para aprobar. Es decir, que, efectivamente no existan, por ejemplo, indicios de que va a haber tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes. 

La audiencia en la que se aprueba es solo para valorar que se garanticen los derechos humanos, que exista un tratado de por medio, que se puedan dar las condiciones humanitarias y que sean juzgados y condenados como es debido. Eso es lo que se analiza. Entonces, no es un proceso largo. 

Ahora, de ir al extremo y pensar que mañana voy a sacar a todos los Tiguerones, por ejemplo, tampoco es cierto. Pero sí es una herramienta eficaz para desmantelar a los cabecillas. 

Se ha cuestionado el tiempo que pueda durar el proceso de extradición, tomando en cuenta que la Asamblea tiene un año para construir la reforma a la Ley de Extradición. Ustedes, como voceras, han citado la Convención de Palermo, que dice que la extradición puede ser inmediata. Pero no marca una temporalidad específica tampoco, ¿cómo se haría el proceso? 

El mensaje que se ha dado es que se puede aplicar inmediatamente. 

¿Por qué? En Ecuador tenemos ya una Ley de Extradición. Y la disposición concreta que no permite que se extradite a ecuatorianos será tácitamente eliminada, justamente porque la disposición constitucional ya lo prevé: permite la extradición de ecuatorianos cuando estén vinculados con la delincuencia organizada transnacional. Y el proceso ya está arreglado. 

Entonces, no es necesario aprobar una norma para que sea efectiva. 

Ahora, de que sea necesaria, tal vez, una reforma: sí. Quizá sí, con el objetivo de modernizar más el proceso y ajustarlo a estándares internacionales de eficacia en los procesos de extradición. Pero de que el proceso ya se puede aplicar, se puede. 

¿Cómo va a operar? 

No necesitamos otros tratados porque nosotros ya tenemos convenios multilaterales suscritos, sino también, por ejemplo, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas que permite la extradición. También la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, entre otros. 

Entonces, hay ciertos tratados multilaterales y ciertos bilaterales. 

¿Por qué? Ahora existe una nueva tendencia en la suscripción de tratados bilaterales en las que ya no se disponen los delitos, por así decirlo, sino parámetros mínimos. Que se permita, por ejemplo, la extradición de ecuatorianos cuando cumplan mínimo un año de prisión o les falte cumplir la condena por más de seis meses.

En ese sentido, ya se podrían aplicar algunos de los tratados bilaterales que hemos suscrito para aplicar la extradición a ecuatorianos, porque ya se ha aplicado para extranjeros. 

Y los procesos de extradición aquí también se han demorado. Pero, al hablar de una “forma inmediata”, ¿a qué se traduce en la práctica? Supongamos que otro país requería al fallecido Leandro Norero, presunto financista de bandas criminales y nexo en Ecuador del Cártel Jalisco Nueva Generación, ¿cómo se podría haber hecho de inmediato? 

Como no es necesario que se reforme la ley, se podría en el momento en el que haya una disposición constitucional que permita la extradición de ecuatorianos. Una vez que exista, el Estado requirente podría solicitar al ecuatoriano para que se lo extradite de acuerdo con los parámetros establecidos: señalar que es un delito relacionado al crimen organizado transnacional, que no se garantizan los derechos, que no exista cadena perpetua, pena de muerte o tratos inhumanos y degradantes. 

Luego, pasa al Ministerio de Relaciones Exteriores —que es el representante del Estado ecuatoriano—. Después, al presidente de la Corte Nacional de Justicia. El presidente de la Corte le pregunta si lo tienen detenido —en el caso de Norero ya lo teníamos detenido: ¿está usted de acuerdo con la extradición? 

Si está de acuerdo, no hay más procesos. Si está en contra, entonces, tiene que abrirse una audiencia y allí van a ver si se cumple con los parámetros. Después, se verá si la extradición es aprobada por el presidente. Entonces, puede haber extradición. Por supuesto, también es apelable. De ser así, iría al pleno de la Sala Penal de la Corte Nacional de Justicia. Luego, ya se podría extraditar.

No es un proceso tan largo. Sí se demora porque son procesos judiciales, pero no se demoran tanto. No son procesos, digamos, de demostración de hechos. No se requiere que se demuestre el delito. No necesita investigación, sino que exista voluntad y seguridades. 

Consulto sobre la temporalidad del proceso porque en Ecuador existe una caducidad de la prisión preventiva de seis meses a un año —y en cientos de casos, como en varias de las víctimas de las masacres carcelarias, se ha extendido más tiempo, ¿qué pasa si se cumple con el período de la prisión preventiva? El investigador Luis Astudillo cuestionó que no se piensa en el tiempo, tomando en cuenta la lentitud en los procesos del sistema de justicia en Ecuador. 

Es muy interesante. Yo no te puedo decir tiempos porque soy abogada. Entonces, jamás podría decirte “esto se va a demorar tal tiempo” porque bien sabemos cómo no funciona. 

En un análisis ya del proceso, se podría demorar un mes si es muy eficiente. Yo te diría seis meses, como máximo, si hay presión y eres eficiente. 

Y claro, en el tema de la prisión preventiva, es una obligación de los jueces actuar de manera diligente. No es posible que se demoren injustificadamente los procesos. Esa es su responsabilidad. Y también la de los fiscales que promueven el caso, que no pueden dilatar indebidamente un proceso cuando hay principios esenciales en el correcto funcionamiento de la justicia.

Es decir, no tiene que ser diligente. No puedes demorar los procesos. Entonces te diría más bien que, si existe esa caducidad, los responsables serían los jueces y los fiscales. 

Es innegable que hay desconfianza en el sistema de justicia en Ecuador. Pero también existe una falta de garantías para el trabajo. Hay jueces que son amenazados hasta por dos bandas criminales, según testimonios que hemos podido recoger, y uno de ellos, incluso, cuestiona la extradición. Dice que primero debería fortalecerse el sistema nacional. Ha dicho también: “es una entrega de soberanía y nos deja en la nada a nosotros, que estamos desprotegidos”. Lo mismo cuestionó el investigador Luis Astudillo, ¿qué de cierto hay en ello? 

Estoy muy de acuerdo con que hacen falta garantías. 

A ver, yo leí la entrevista que publicó en la que el investigador Astudillo decía que era una afectación a la soberanía nacional. Yo estoy muy en desacuerdo con esa declaración. No afecta a la soberanía del Estado. 

¿Por qué? Justamente es el Estado soberano —en este caso, Ecuador— quien suscribe un tratado internacional bilateral y multilateral en el que se permite, con base en su decisión, si rechaza o acepta la decisión de la extradición. Entonces, si eso no es una demostración de soberanía, yo no sé que es. 

Los Estados soberanos son los que actúan como pares, en teoría, con el mismo voto, con la misma voluntad de someterse a reglas. Esa es la soberanía. No es más que eso. 

Entonces, esa concepción es un poco arcaica. Es un análisis que se hacía antes por autores de  derecho internacional público.

Ahora, ya se ha demostrado más bien lo contrario. Cuando uno suscribe tratados bilaterales y multilaterales, se adhiere a esas reglas. Entonces no hay una injerencia en la soberanía por ninguna parte.

Y pasando a otro tema. La gran lucha contra la delincuencia organizada es muy interesante. No es un tema de: “arreglo una parte del Estado y ya está”. La delincuencia organizada permea las instituciones, busca infiltrarse para actuar como parásito. Es una institución parasitaria —así lo han analizado ciertos autores. 

Es justamente por eso que es necesario que todas las instituciones actúen en conjunto en su contra, pero no está sucediendo. Por eso se ha planteado esta consulta con algunos temas puntuales.

Se hace con preguntas como la de la Fiscalía, para fortalecerla y que pueda investigar, además de que haya suficientes fiscales, para que no haya una sola persona la que investigue a cuatro personas vinculadas a la delincuencia organizada. Para que sea un enfrentamiento más efectivo y que los malos elementos sean sacados. 

Luego tenemos el problema de los movimientos políticos. Cuando uno analiza a la delincuencia organizada, ve qué se tiene que atacar primero, a la seguridad en sí, al sistema preventivo y represivo, pero luego también fortalecer a las instituciones. 

¿Por qué los movimientos? Es la primera entrada que tienen y que busca la delincuencia organizada. Para eso se ha propuesto una reforma para obligar a que sean registros biométricos —todo el mundo va a poder acceder a ellos. Entonces, así, cuando el sistema es más transparente, a la delincuencia organizada no le gusta tanto permear. 

No le gusta estar tan presente. Va a buscar otra forma, pero esa ya no va a ser tan obvia. 

Lo mismo con el tema del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que es un ente corrupto, extremadamente corrompible. 

¿Quién está encargado justamente de designar al Consejo de la Judicatura para que emita reglamentos y protocolos de la seguridad de funcionarios? El Consejo de Participación. También solventa la designación de otras autoridades. 

Lo que necesitamos es el fortalecimiento de las instituciones con autoridades transparentes para que se pueda combatir la delincuencia organizada. 

Pero, al final, ese es un tema de influencia política.  

La consulta ha sido armada con un análisis de cómo opera la delincuencia organizada, porque no es delincuencia común.  Hay temas de fondo, por ejemplo: la falta de agua, recursos públicos. Ok. Eso se puede hacer. Pero la delincuencia organizada funciona como una estructura criminal. En verdad es un parásito. Entonces, hay que fortalecer las instituciones para sacarla, limpiarla. 

Para terminar con el tema de la soberanía. Han dicho ustedes que Estados Unidos es uno de los países que ha mostrado su interés en extraditar ecuatorianos —lo mismo que ha hecho en países como México y Colombia, donde el narco crece. De hecho, si bien extraditaron a El Chapo, dejaron libres a los otros capos del cártel con acuerdos económicos. Ahora, Estados Unidos, impulsor de la guerra contra las drogas, es uno de los principales cooperantes de seguridad de Ecuador, ¿hubo presión de la nación para incluir la extradición en la consulta? 

No. No existen presiones para la extradición. Más bien, en verdad, es un análisis de los mecanismos de cooperación internacional. Vimos los distintos mecanismos y analizamos la Convención de Palermo a profundidad. Al final, lo importante es utilizar todos los mecanismos que están a nuestro alcance. 

Y quisiera mencionarte algo. Lo de Estados Unidos no es tan así. Leí el artículo publicado en GK. Me pareció muy interesante que nombraran a El Gato Farfán, a quien Estados Unidos no le permite que se usen los bienes ahí y ha señalado su interés hacia él como uno de los narcotraficantes más importantes del mundo. 

Entonces, no es tan así. 

Claro, pero la situación es diferente. Si el Gato Farfán es el ecuatoriano más buscado por Estados Unidos, no extraña la medida. Con los acuerdos con los capos me refería a El Mayo Zambada, líder del cártel de Sinaloa, y a su familia. De hecho, ahora su hermano está testificando contra Genaro García Luna en uno de los casos de narcopolítica más importantes de la región. 

Sí. Yo te estoy dando otro ejemplo. Te señalaba justamente eso. En ciertos casos, Estados Unidos sí es más duro, no suelta la mano. No sé cómo explicarlo. No es tan blandengue en sus decisiones. En el caso del Gato Farfán, le ha quitado todas las propiedades y él ya no las tiene justamente por eso. 

Entonces, esta presión de quitarles el poder es uno de los mecanismos más eficientes para combatir el crimen organizado. Y lo propusimos como una de las preguntas: quitarle los bienes para destinarlos a causas sociales. Eso funcionó muy bien en Italia para desarticular las mafias progresivamente. Imagínate. En eso también hay que enfocarse: quitarle las propiedades para que ya no tengan tanto poder económico. Y esa es nuestra gran debilidad como Estado. 

Entonces, creo que la idea de la extradición es un mecanismo más. Es una herramienta más de cooperación internacional contra la delincuencia organizada. Hay un capo en un país y nunca lo ves hacer nada, pero tiene a miles de personas trabajando en todo el mundo. Y está en un país donde no se le puede extraditar, cuando es justamente el cabecilla. Los Estados deben ponerse de acuerdo para que lo enfrenten directamente. 

¿Y qué tipo de capos hay en Ecuador, existe una lista de potenciales extraditables? Los líderes visibles de varias organizaciones criminales están en la prisión. No tienen ninguna causa abierta en el extranjero aún. Y los hay invisibles también, como en su momento lo fue Leandro Norero. 

Debido a que existe una prohibición constitucional, no se han hecho conversaciones todavía. Sí ha habido conversaciones básicas, pero no puntuales, porque la extradición está prohibida en la Constitución. 

Tan pronto ya no exista, es factible hablar de ello para ver dónde están las causas pendientes. 

¿Tampoco han conversado con Estados Unidos, que ha mostrado su interés?

No hay nombres puntuales. Solo han sido conversaciones. 

Pero, para proponer la extradición, ¿no hicieron un mapeo de las causas abiertas en la Corte Nacional de Justicia?

No. 

Y, cuando analizaron la propuesta, ¿en qué se basaron para ofrecer el debilitamiento de estructuras criminales? La historia dice lo opuesto, pese a la extradición de Pablo Escobar o El Chapo Guzmán. Y, Ecuador tiene un contexto diferente. No es un país productor per se —como Colombia— sino que ha ido en crecimiento. 

Es interesante que digas que no es productor, porque hemos leído libros de personas que ya señalaban que había fábricas desde 2008. 

Sí. En GK hemos contado historias de microtraficantes que consiguen cocaína desde cristalizaderos en Esmeraldas. Me refería a que no tiene una historia de producción como Colombia, el mayor productor del mundo. Ecuador era, más bien, un país logístico más que distribuidor. 

Claro. A ver, es un proceso muy largo. El caso de Medellín es interesante, porque lo que se hizo es también fortalecer sus instituciones. Entonces, a la par de la extradición, tenía políticas públicas para ocupar a los niños, las niñas y los adolescentes. Por ejemplo: teatro del barrio, actividades extracurriculares que no permitía que la delincuencia organizada copte a los jóvenes, que es uno de los grandes problemas. 

Entonces, todo el sistema gubernamental se fortaleció para confrontar a los cárteles. 

¿Por qué las estructuras criminales se mudaron a otras ciudades? Buscaron la debilidad. Y, obviamente, Colombia tiene una diferente estructura, no es una república. Entonces, obviamente iban más a Bogotá. El cártel de Cali se fortaleció también. Igual lo desarticularon. Es un trabajo conjunto de todas las provincias, pero nosotros no estamos tan separados como Colombia.

Es decir, somos un Estado unitario. Es importante que todos sintamos esa unidad. 

Creo que la extradición es un mensaje claro. Que la ciudadanía vote es un mensaje claro de que estamos de acuerdo en combatir el crimen organizado. Es un mensaje claro a los delincuentes. No es simplemente decir: “es una herramienta”, sino también que todos están de acuerdo en que la delincuencia organizada ya no puede permear todo. Que está mal. 

Porque si no hay gente que denuncie, que no está en contra, que no se opone a saber de dónde viene ese dinero que financia a las estructuras, tienes serios problemas. 

La delincuencia organizada es compleja. La extradición sí apoya, pero no hay una sola solución. 

No hay receta mágica, claro. Pero el narco también tiene base social, ¿cómo piensan que se debilitará a las estructuras en el contexto ecuatoriano? Leandro Norero falleció y las organizaciones que financió siguen operando. Y difícil también decir que “todos estemos unidos” en barrios conflictivos cuando los mismos niños que allí crecieron son miembros de las organizaciones. Varios por sobrevivencia, además. 

Muchas políticas tienen que incorporarse y se las está incorporando. 

Por ejemplo, el fortalecimiento de la Unidad de Análisis Financiero y Económico. Es importante. Por eso, el presidente Lasso cambió la dirección y ubicó ahí a una persona [Roberto Andrade Malo]  que ha luchado contra la corrupción fervientemente. La idea es fortalecer las instituciones para desmantelar.

Pero esto es un tema estructural. Hay algunas cosas que obviamente yo no sé —porque no tengo el nivel de seguridad para saberlo, ni quiero saber—, pero sí hay un planeamiento, una estructura para desarmar las bandas y quitar el control a los cabecillas de las cárceles. La extradición es una figura que apoya en ello. La Fiscalía tiene su responsabilidad. Por eso es importante fortalecerla. 

Bueno, la Policía es el primer paso, claro, pero la Fiscalía también. Que lleve adecuadamente de conformidad con la norma y que llegue a una condena, porque si está mal investigado, es un gasto del Estado. Lo mismo ocurre con el Consejo de Participación Ciudadana y los movimientos políticos. 

Es eso lo que puedo decirte con base a lo que yo sé. En verdad esta consulta fue un análisis en el que pensamos: ¿dónde está el crimen organizado?, ¿qué es lo medular?, ¿dónde está el problema en la constitución también? Porque la norma tenía debilidades. Y también de entender cómo se hará después si se aprueba, cómo se va a implementar. 

Claro: hay políticas públicas que deben garantizar la educación, la salud, los servicios básicos. Eso está muy claro. Pero, obviamente, yo llego hasta un punto. Soy una sola persona, bueno, junto al equipo. 

De ganar el sí, la Asamblea tendrá que hacer la ley. Y ha sido más que evidente los conflictos entre gobierno y legislativo, ¿qué debería tener aquella normativa, según su criterio? 

Como eje angular, el respeto de garantías y seguridades que constan en convenciones internacionales como la misma Convención de Palermo. Lo que he nombrado ya: no cadena perpetua, no pena de muerte y respeto a los derechos humanos. Sí. Sería importante que si se cuestiona, se cuestione con nuevas propuestas o nuevas ideas. Pero si bloqueas sin permitir que se haga nada, no estás sirviendo al país. 

Hay quienes se inclinan al Sí porque han pensando en la extradición de pornógrafos infantiles. Pero no lo he visto en los anexos ni en la pregunta, ¿está incluido ese delito? 

Sí, si se trata de una red de delincuencia organizada dedicada a la pornografía, podría. 

Entonces, ¿está o no? 

La Convención de Palermo sí lo incluye. Cuando se analiza el protocolo adicional contra la trata de personas incluye a la pornografía como un delito vinculado a la delincuencia organizada. Pero hay que analizarlo. 

Pero, ¿cuándo entraría? 

Hay que analizarlo. 

¿Cree, personalmente, que la extradición funcionará?

Yo creo que sí, pero pienso que va a funcionar más como mecanismo disuasivo. Va a ser interesante ver cuánta gente va a salir del país. Obviamente no creo que sea el único mecanismo, a nivel personal o profesional. Sigo leyendo y estudiando para encontrar una solución, pero no hay una sola respuesta. Pero sí creo que va a colaborar profundamente en la situación actual.