El presidente Daniel Noboa ha vuelto a presentar siete preguntas más para dictamen de la Corte Constitucional: cuatro para referéndum y tres para consulta popular.
Parece ya un partido de ping pong. El Presidente vuelve a insistir en las enmiendas. En este punto, de tanto trajín, ya sabemos que las reformas constitucionales por enmienda proceden cuando no alteran la estructura del Estado, no restringen derechos ni garantías, ni modifican el procedimiento de reforma constitucional.
Con esta base, comentaré brevemente la viabilidad de cada una de estas reformas y consultas.
Referéndum Constitucional:
1. Registro para personas que tengan sentencia por delitos sexuales de violación contra niños y niñas para prevenir su participación en actividades que los vinculen con niños y niñas.
El Presidente corrige la pregunta anterior: elimina la castración química y persiste con el registro de violadores. Pero la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la constitucionalidad de este tema.
En octubre de 2019, la Asamblea Nacional aprobó una ley sobre el registro de violadores, abusadores y agresores sexuales (se conoció como ley REVAAS). Esa ley inhabilitaba a las personas que consten en el registro a ejercer actividades que involucren una relación directa con niños, niñas y adolescentes.
El entonces presidente Lenín Moreno presentó una objeción por inconstitucionalidad y la Corte emitió un dictamen en diciembre de 2019.
La Corte consideró que la Constitución establece la rehabilitación como una finalidad del sistema penitenciario y que el registro de violadores impide la reinserción y separa a las personas de la sociedad.
El máximo organismo de control constitucional también recurrió a la prohibición expresa de discriminar a las personas por su pasado judicial, que consta en la Constitución. La Corte argumentó que el registro no es una medida idónea para proteger a los niños porque “no existe un consenso sobre el real efecto que estas puedan generar en la sociedad y en las personas involucradas”.
Dijo también que no es una medida necesaria porque hay otras, como el contar con protocolos de prevención o implementación de políticas educativas, y que tampoco es proporcional porque restringe los derechos laborales de unas personas por un tiempo indeterminado.
Por estas razones consideró que la ley establece una diferenciación discriminatoria.
Dada la falta de información y datos sobre esta propuesta, me pregunto cuántas personas que han sido condenadas penalmente por abuso sexual están trabajando con niños y niñas. Quisiera saber si ha habido algún caso de reincidencia o de vulneración de derechos de niños y niñas.
¿Para cuántas personas estamos haciendo una reforma constitucional? ¿Se trata, una vez más, de populismo penal?
Estoy seguro que la prevención de abusos, la protección de niños y niñas y el tratamiento a personas abusadoras, va por otro lado. El gran enemigo es el patriarcado y esta medida me parece que no aporta en nada para combatir la relación desigual y los abusos contra las mujeres, niños y niñas.
A todas luces, la propuesta presidencial implica una restricción de derechos. Y los derechos no se cambian por medio de enmiendas ni reformas parciales.
2. Declarar inconstitucionalidad de leyes presentadas por el presidente, decretos, estados de excepción y propuestas de consulta con seis votos de nueve jueces y juezas de la Corte Constitucional.
Algunas personas acusan a la Constitución de ser excesivamente reglamentaria por contener muchas normas que deberían estar en leyes. El Presidente, con esta propuesta, no propone enmendar una norma constitucional sino que añade una norma a la Constitución, cuando podría proponer una reforma legal.
El Presidente propone un cambio en el sistema de votación de la Corte Constitucional. Actualmente, la regla es que las resoluciones se aprueban con mayoría absoluta: 5 votos. Con la propuesta del Presidente, en casos en que él ejerza su facultad de tener iniciativa para proponer normas o consultas, la Corte aprobaría sus dictámenes con 6 votos.
¿Por qué añadir un voto más para iniciativas normativas del Presidente?
La presidencia apela a dos principios, uno que llama “máxima autolimitación” de la Corte y otro que le denomina “libertad de configuración del legislador”. Esto quiere decir que cuando se trate de controlar leyes, la Corte tiene que auto restringirse y respetar al máximo la competencia legislativa de la Asamblea.
Cuando la Corte tiene dudas sobre la constitucionalidad de una ley, estos principios ordenan a la Corte que considere a esas leyes como válidas. Sin embargo, cuando las normas son evidentemente inconstitucionales, estos principios que invoca el presidente no se aplican. La Corte tiene el deber de declarar su inconstitucionalidad.
Tengo cuatro comentarios sobre esta argumentación y propuesta:
El primero es que, en el contexto de asedio a la Corte, esa iniciativa es una clara intromisión externa del poder Ejecutivo en la forma como se toman las decisiones en la Corte. Es otra manera adicional de atacarla y de violar su independencia externa.
El segundo es que en un presidencialismo reforzado, como el que tiene la Constitución de Montecristi, requiere un control de constitucionalidad también reforzado. Considero que el presidencialismo es una tradición en América Latina que ha promovido los caudillismos y que no se lleva bien con un sistema auténticamente democrático. Incrementar más aún el presidencialismo es aumentar el poder de una función y desequilibrar el sistema de pesos y contra pesos.
El tercero es que me llama la atención que se otorgue un privilegio al Ejecutivo que también es uno de los actores que tienen iniciativa legislativa. Según la Constitución, tienen iniciativa popular normativa los ciudadanos —con previa recolección de firmas—, los asambleístas, las otras funciones y órganos del Estado en los ámbitos de su competencia (la Procuraduría, la Fiscalía General del Estado, entre otras).
¿Por qué esta diferencia privilegiada a favor de las iniciativas presidenciales? Esta propuesta me huele a un trato discriminatorio en contra de otros actores ciudadanos e institucionales.
El tercero tiene relación con una práctica parlamentaria. En la Asamblea Nacional son comunes las negociaciones para tener mayorías. Compra de votos, camisetazos, prebendas, oferta de cargos públicos, tratos oscuros debajo de la mesa para contar con votos para tomar una decisión.
Una reforma de este tipo me parece que es una invitación a utilizar la misma lógica con los votos de los jueces y juezas de la Corte. El gobierno parecería que quiere obstaculizar, dificultar e incidir en las votaciones de las Cortes.
Huele feo este pedido. Suena a mala enmienda y a política tradicional. Por las implicaciones en la organización del poder, en los derechos subjetivos de los jueces y juezas de la Corte, y por tener la facultad de proponer reformas legales, esta pregunta me parece que no procede mediante enmienda.
3. Juzgar y sancionar a personas por delitos de extorsión, robo y receptación mediante procedimientos especiales.
La presidencia argumenta que este tipo de delitos deben tramitarse de manera “más eficaz y eficiente en su proceso de tramitación ágil sin mayor dilación”. Cuando se hace una reforma constitucional, la Corte debe precautelar que no se afecten derechos. Si más “eficaz y eficiente” podría significar afectar el derecho a la defensa, la contradicción de pruebas, la imparcialidad de jueces y juezas, la impugnación, o en general el debido proceso, entonces la enmienda no es el camino.
Incluso, en el caso del delito de receptación, la Corte Constitucional ya se pronunció: dijo que es contrario a la presunción de inocencia consagrada en la Constitución.
Esta pregunta me parece, además, innecesaria. El Código Orgánico Integral Penal (COIP), que es el cuerpo normativo que regula los delitos y procedimientos, tiene ya procedimientos especiales. Dos de ellos son el juicio abreviado y el directo. Modificar procedimientos legales no requiere reforma constitucional.
Por potencialmente restringir el derecho al debido proceso de personas enjuiciadas penalmente, no procede mediante enmienda esta pregunta.
4. Eliminar la facultad de designar a autoridades que tiene el CPCCS y trasladarla a la Asamblea Nacional.
El Presidente corrige esta pregunta. En la anterior, preguntó por la transferencia de funciones y por la eliminación del órgano. La eliminación de un órgano altera la estructura del Estado y, por tanto, no procedía la reforma constitucional mediante enmienda.
En anteriores dictámenes, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado sobre la transferencia de funciones, como es la propuesta de ahora, y que cabe mediante enmienda. En concreto, en la consulta popular del presidente Guillermo Lasso sobre el mismo tema, en la que ganó el NO, la enmienda fue la vía y, por lo tanto, procederá la pregunta.
Consulta popular
5. Permitir salas de juego y casinos en hoteles cinco estrellas, conforme a una ley aprobarse.
La Presidencia corrige la pregunta sobre los casinos. En la anterior se la consideró inconstitucional porque era una compuesta y atentaba contra la libertad del elector. Se preguntaba sobre casinos, tributos y desnutrición infantil.
Ahora, solo pregunta sobre casinos.
Quería creer que, entre esos tres temas anteriores, el más importante era el de la desnutrición infantil. Me equivoqué. Para el gobierno es más importante los casinos.
Y sí, se puede preguntar sobre los casinos; así como se decidió prohibirlos mediante una consulta popular en el 2011, se lo puede permitir también por el mismo medio.
El problema, más allá del análisis jurídico, tiene que ver con la conveniencia de los casinos. Por un lado, se afirma que es uno de los lugares privilegiados para lavar dinero proveniente del crimen organizado y la corrupción; por otro, que fomenta el turismo, genera ingresos fiscales y es una fuente de empleo.
Estas dos posiciones exigen un debate nacional que brinde información objetiva, imparcial, que ayude a que el elector vote conscientemente.
Esta pregunta me late que beneficia a un sector económico privilegiado del país, aquel que puede administrar hoteles de 5 estrellas, más que al pueblo ecuatoriano.
6. Prohibir usar nombre, imagen, voz o apoyo en cualquier forma de personas con sentencia ejecutoriadas por peculado, cohecho, concusión, enriquecimientos ilícito.
La prohibición del uso de nombre, imagen, voz o apoyo resulta, en la práctica, es una especie de pena adicional a la que ya tienen las personas condenadas a delitos contra la administración pública. Además de las penas privativas de libertad, esas personas también desaparecerían del espacio público.
Esta pregunta afecta los derechos de dos maneras. La una es que, por un principio que se llama de estricta legalidad en lo penal, las penas deben estar determinadas en el código que regula los delitos y las penas (COIP). No se puede imponer penas adicionales y menos mediante una consulta popular.
Además, establecer penas posteriores, no contempladas en el COIP, a personas condenadas, afecta la prohibición de retroactividad de la ley penal.
Por otro lado, las penas privativas de libertad, por cualquier delito, no implican la restricción de otros derechos. Es decir, las personas condenadas tienen derecho a la salud, alimentación, libertad de conciencia, y, por supuesto, a la libertad de expresión.
La otra es que esta pregunta restringiría de forma severa el derecho a la libertad de expresión que tienen las personas. No por haber sido condenadas penalmente, dejan de ser ciudadanas y de ejercer los derechos reconocidos en la Constitución.
Pero la restricción a la libertad no solo es de las personas sino también de los medios. ¿A quién se dirige la prohibición? Parecería que es tanto a las personas condenadas como a quienes usen sus nombres, imágenes, voces o apoyo. Y entre ellas, sin duda, están los medios de comunicación, los movimientos políticos y los usuarios de redes sociales.
En cuanto a los medios, se afectaría la libertad de prensa. Imaginen qué pasaría si algún periodista o una red social reproduce el nombre, la voz o la imagen de esa persona condenada, entrevista a un político con condena o rememora un evento histórico relacionado con esos hechos y esas personas que merecieron condena. Se desataría un sistema de control desproporcionado, con posibles sanciones que no se conocen, no sólo contra las personas condenadas sino contra los medios y plataformas digitales.
Se trata, pues, de un tema que implica suspensión y limitación de derechos. Por esta razón, no cabe esta pregunta vía enmienda.
Más allá de los argumentos jurídicos, esta pregunta me parece que tiene dedicatoria. Estaría dirigida al ex presidente Rafael Correa, líder del correísmo, que tiene sentencia condenatoria y ha sido considerado como el principal contendor político de este gobierno.
Si esto está detrás, se trata de una pregunta que no está mirando el bienestar general sino los intereses particulares del gobernante de turno. Quiere eliminar a un contendor político por todos los medios. Y esto no refleja un auténtico espíritu democrático.
7. Expedir una ley que reforme la que regula las garantías y el control constitucional “que incluya la organización, funcionamiento y los procedimientos para el cumplimiento de las atribuciones de la Corte Constitucional”.
Esta pregunta me causa un desconcierto enorme porque se mete directo con la organización, funcionamiento y atribuciones de la Corte Constitucional.
Cuando uno le pone contexto a la pregunta —la marcha del Presidente contra la Corte, las pancartas, la campaña mediática para desprestigiar a la Corte y atribuirle hasta las muertes violentas en este país, la pregunta del juicio político, los lamentos de funcionarios de gobierno y asambleístas sobre los fallos— uno no puede dejar de sospechar.
La idea no es mejorar el país, fortalecer la democracia o perfeccionar el control constitucional. La propuesta de consulta popular busca tener la legitimidad popular para restringir severamente las competencias de la Corte.
El anexo del Presidente no contribuye a entender el contenido y alcance de la pregunta. El anexo dice que el Presidente en 10 días “remitirá a la Asamblea Nacional el proyecto de ley orgánica de garantías jurisdiccionales.”
Ese proyecto de ley, de aprobarse, sería un verdadero caballo de Troya. Ahí estarían todas las reformas encaminadas a cortar o limitar las competencias de la Corte que no le gustan y no le convienen al Presidente.
Como no sabemos nada de ese proyecto ley, y en el contexto político actual, esa pregunta representa una seria vulneración a la libertad del elector. No creo que pase el filtro de la Corte Constitucional, porque además las competencias constitucionales, como presentar proyectos de ley, no requieren de consulta popular.
§
El comunicado de prensa del gobierno dice que estas preguntas “buscan impulsar y consolidar el proceso de transformación que el Ecuador necesita.”
¿Necesita el país registros de ciertos delincuentes, restricción de competencias controladores de la Corte Constitucional para evitar excesos de poder, más penas, juicios sumarios?
¿Necesita el país esas reformas para combatir el crimen organizado, la pobreza, el desempleo, la deserción escolar, el desastre de la salud pública?
Estamos al frente de una consulta popular que, como siempre cuando se trata de consultas formuladas desde “arriba”, apela al populismo penal y constitucional, y no apuntan a lo que realmente requiere el país.
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