Cuestionamientos a la fusión de ministerios y secretarías de Noboa

La fusión de ministerios y secretarías, anunciada por el gobierno de Daniel Noboa, tiene como objetivo recortar el tamaño del Estado. Con el decreto 60, publicado el 24 de julio de 2025, los ministerios pasaron de 20 a 14 y las secretarías de 9 a 3, lo que representa una disminución del 41% en las carteras estatales. Además, se desvincularon a 5.000 servidores públicos. 

Estas fusiones —que responden al Plan de Eficiencia Administrativa de Noboa— han generado cuestionamientos de juristas y analistas, principalmente porque se unieron carteras que no tendrían relación entre sí y que requieren autonomía. Por ejemplo, el Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos se fusionó con el Ministerio de Gobierno, mientras que el Ministerio del Ambiente se integró al de Energía y Minas.

¿Qué significa que se fusionen? Carlos Dávila, especialista en Derecho Laboral y Servicio Público, dice que cuando dos o más ministerios se fusionan, uno “absorbe las funciones” de los otros. 

Explica que “fusionar ministerios” no significa tener dos o más ministros tomando decisiones. Habrá uno solo, y quien queda a la cabeza es la autoridad del ministerio que los recibe. Por ejemplo, en el caso de la fusión de las carteras de la Mujer y de Gobierno, quien continuará como ministro será José De La Gasca, mientras que Arianna Tanca sería desvinculada.

Dávila dice que lo más importante de la fusión se da en el momento de “establecer las funciones,  competencias y atribuciones para que el servicio público no se deje de prestar”. 

Además, el experto advierte que las fusiones implican la reducción de personal. Por eso, ya se despidieron a los 5.000 funcionarios. 

El presidente Noboa tiene las facultades, según la Constitución, para tomar esta decisión, pero no es tan fácil, explica Dávila. Para desvincular personal es necesario informes de la unidad de Talento Humano y unidad Financiera con tres puntos clave: qué función hacía el servidor público, quién lo va a hacer y el personal que se requiere para cumplir este trabajo. 

Además, debe haber el presupuesto para darles las liquidaciones. Carolina Jaramillo, portavoz del gobierno, anunció que sí hay el dinero para asumir esas liquidaciones. También dijo que el objetivo es abrir oportunidades de empleo para jóvenes.

Pero, según Dávila, eliminar partidas presupuestarias —asignaciones específicas de dinero dentro del presupuesto general del Estado para contratar gente— no quiere decir reemplazo de personal, porque una de las razones para despedir fue haber justificado que no se requiere tanto servidor.  

Pero esas funciones de los servidores públicos desvinculados tendrán que ser asumidas por quienes se quedan. Dávila explica que esto implicaría una mayor carga laboral, “si antes lo hacían entre 10,ahora lo harán 5 personas”.

El impacto en la economía cotidiana

El gobierno de Noboa despidió a 5.000 funcionarios públicos; esto equivale a casi el 0,8% de la nómina total del Estado, que agrupa a unos 600.000 trabajadores. 

El objetivo de los despidos es recortar el tamaño del Estado y reducir el déficit fiscal —que ocurre cuando el gobierno gasta más dinero del que recauda a través de impuestos. El déficit fiscal de Ecuador, en 2025, supera los 1.700 millones de dólares, según la Fundación Ciudadanía y Desarrollo. 

Salvador explica que reducir el déficit fiscal no solo implica reducir el tamaño del Estado. Es necesario fortalecer los ingresos permanentes y una mayor recaudación de impuestos. 

Hasta el 25 de julio de 2025, el gobierno no ha precisado cuánto se recortará el gasto del Estado en salarios con la medida de desvinculaciones. Pero es un “compromiso” que tiene con el Fondo Monetario Internacional (FMI), según Juan Carlos Salvador, ex presidente del Colegio de Economistas de Pichincha. 

Aunque el FMI no exige despidos masivos de funcionarios, sí plantea una reducción gradual del gasto en sueldos entre 2025 y 2028 para continuar con el acuerdo —y los desembolsos. 

Con el despido masivo que hubo el 24 de julio, Salvador dice que desde el punto de vista social es perjudicial porque son 5 mil hogares afectados. 

Eso significaría que afecta a los pequeños comercios. Pero Salvador no se adelanta a pronosticar un impacto en ese sector.  

Dice que Ecuador está en una etapa económica de reactivación de rebote, es decir, una recuperación después de una crisis. Entonces, según el experto, hay un incremento de la demanda de la oferta laboral. Por ejemplo, los emprendimientos están vendiendo más. 

Lo que cuestiona Salvador es que Noboa haya despedido a los servidores públicos con la promesa de abrir oportunidades a los jóvenes para que trabajen en el Estado. “¿De qué tipo de ahorro estamos hablando si es que únicamente se va a reemplazar la gente?”, pregunta. 

“No habría un ahorro en términos de masa salarial, sino solo sería un reemplazo”, dice. 

Fusión del Ministerio de la Mujer al de Gobierno: ¿regresión de derechos?

El Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos se creó en noviembre de 2022, luego del decreto 608 firmado por el entonces presidente Guillermo Lasso. Fue la reacción de Lasso tras el femicidio de María Belén Bernal, que fue asesinada por su esposo en ese entonces teniente de Policía, Germán Cáceres.

Lizi Ernest, presidenta de la Coalición Nacional de Mujeres del Ecuador, dice que la fusión de este ministerio al Ministerio de Gobierno es  “una regresión de derechos”. 

El Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos se encarga de prevenir la violencia de género, apoyar a las víctimas, promover la igualdad entre hombres y mujeres en las instituciones del Estado y proteger los derechos de personas Lgbti, pueblos indígenas, personas con discapacidad y otros grupos en situación de vulnerabilidad.

Sin embargo, Ernest dice que “este ministerio no tenía ni la estructura, ni los estatutos, ni el presupuesto de un ministerio y por lo tanto, digamos, fue solamente poner el título. Y eso es una burla también”, dice Ernest.

La abogada experta en género Nohelia Rivas dice que “tener un ministerio con nombre propio era una forma, aunque insuficiente, de que el Estado nos prestara atención, de que nombrara nuestras causas y se hiciera cargo de una deuda histórica con las mujeres ecuatorianas”. 

Rivas opina que la fusión de estos ministerios “es un acto profundamente político que revela la desvalorización institucional de las agendas de género y derechos humanos”.

Ahora con la fusión, “es una situación muy compleja, sin tener ningún tipo de claridad qué es lo que va a quedar justamente del propio Ministerio de la Mujer”, dice Ernest. 

Rivas explica que el Ministerio de Gobierno tiene como funciones centrales el control del orden público, la seguridad interna y la gestión de la gobernabilidad. “Integrar ahí el trabajo del Ministerio de la Mujer implica subordinar las políticas de género a una lógica de seguridad”. 

“En la práctica, las violencias estructurales contra las mujeres y las diversidades ya no serán tratadas como problemas de derechos humanos, sino como temas secundarios frente al control estatal”, pronostica Rivas.

Fusión de Ambiente y Energía: ¿en riesgo el control ambiental en Ecuador?

Otra de las fusiones que resuenan entre expertos y la sociedad civil es la del Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica con el Ministerio de Energía y Minas. 

Son antagonistas entre sí: el Ministerio del Ambiente regula y controla —a nivel ambiental— lo que hace el Ministerio de Energía, pero con la fusión, este rol quedaría en el limbo.

Gustavo Redín, abogado ambiental y representante de la Coordinadora Ecuatoriana de Organizaciones para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (Cedenma), califica la fusión como un “error terrible” y una “política de desmantelamiento” del control ambiental. 

Redín dice que la naturaleza antagónica de ambos ministerios —uno regulador y otro promotor de actividades extractivas— pone en riesgo la independencia de las decisiones ambientales, especialmente en procesos como el licenciamiento de concesiones mineras, que requieren estudios de impacto ambiental y otros permisos; y la consulta previa, libre e informada que se debe hacer a los pueblos y nacionalidades indígenas antes de una actividad extractiva en su territorio.

Lourdes Luque de Jaramillo, quien fue ministra del Ambiente entre 2001 y 2003, coincidió en la preocupación por la subordinación de los temas ambientales a los intereses extractivos. 

Dijo que esto evidencia que el gobierno de Noboa priorizará la optimización del manejo petrolero y minero —como simplificar y agilizar trámites para concesiones y licencias, reducir costos operativos, incrementar la producción, atraer inversión privada con regulaciones más flexibles, entre otras—, ya que estas son funciones centrales del Ministerio de Energía y Minas.

Luque dice que existe la preocupación de que el ente ambiental se limite a la emisión de licencias ambientales para actividades extractivas, perdiendo su transversalidad en otros ministerios. Es decir, que pierda su potestad de decisión sobre la autorización o no de actividades extractivas, de construcción en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas —permisos para una carretera en medio de la Amazonía— o de educación ambiental.

Por eso, dice, la gestión ambiental necesita “de transversalidad en todo el gabinete”. 

Luque advierte sobre la incertidumbre en el futuro del personal del Ministerio del Ambiente y la falta de claridad sobre el manejo del presupuesto que cuenta la cartera de estado para sus proyectos y funciones de conservación, protección y demás tras la fusión. “Se corre el riesgo de perder el liderazgo ambiental que Ecuador ha construido desde los años 90”, añadió.

Sin embargo, hay quienes dicen que la fusión no implica un debilitamiento del control ambiental, sino una reestructuración administrativa enfocada en la eficiencia.

Según Fernando Santos, ex ministro de Energía durante el gobierno de Guillermo Lasso, la fusión de ambos ministerios significa que ahora el Ministerio de Ambiente será una serie de departamentos por cada actividad que ha sido absorbida dentro del Ministerio de Energía y Minas, pero que mantendrá su autonomía.

“La integración de departamentos bajo un solo ministerio evitará estructuras redundantes —ministros, viceministros, asesores, empleados—, agilizando trámites sin eliminar ni suavizar las normas ambientales”, dice Santos. Esto quiere decir que no irá físicamente de un lugar a otro, sino que se resolverá en el mismo lugar. 

Sobre la autonomía, explica que “la estructura del personal ambiental se mantiene dentro del nuevo ministerio, con autonomía funcional, lo que asegura que no haya una sumisión del Ministerio de Ambiente al de Energía”, explica. Es decir, que los funcionarios ambientales seguirán teniendo la potestad de rechazar o autorizar documentos como concesiones mineras o permisos ambientales para procesos extractivos, como siempre han tenido.

Santos también dice que el presupuesto que tenía el Ministerio de Ambiente será menor por la eliminación de despachos y viceministerios redundantes.

Pero Redín y Luque consideran que hay otro riesgo. Radica en el liderazgo del nuevo ministerio. “Es clave que la persona a cargo tenga una sólida trayectoria en conservación, legislación ambiental y conocimiento de temas ambientales; de lo contrario, el tema ambiental perderá peso político frente a los intereses extractivos”, subrayó Luque.

A los cuestionamientos y preocupaciones de los expertos se suman las de colectivos y organizaciones, una de ellas Amazon Frontlines. 

En un comunicado dicen que el costo político, económico y social de la medida “representa mayores violaciones a derechos fundamentales, aumento de violencia y desplazamientos forzados de pueblos y nacionalidades indígenas sobre sus territorios ancestrales, todo para que operen las empresas que prometen apuntalar el desarrollo económico del país”.

Actualmente, la ministra que quedaría al frente del Ministerio de Energía y Minas es la abogada Inés Manzano, que fue ministra del Ambiente, Agua y Transición Ecológica entre agosto de 2024 y febrero de 2025, y tiene una larga trayectoria en la rama ambiental y dirección de empresas. 

Gustavo Redín, abogado ambiental, dice que al final “no podemos hacer un ministerio con nombre y apellido”.

Además, la recién aprobada Ley de Áreas Protegidas facilitaría la intervención privada en la gestión de áreas protegidas para complementar los recursos, con la política de participación público-privada. Esta es una de las leyes que la Corte Constitucional tiene en la mira para analizar, al igual que otras tres que suman 26 demandas de inconstitucionalidad, todas fueron propuestas o respaldadas por el Ejecutivo.

Cultura y Deporte, bajo control del Ministerio de Educación

Otro de los cambios anunciados por el presidente Daniel Noboa es la fusión del Ministerio del Deporte y el de Cultura y Patrimonio con el Ministerio de Educación. 

La decisión más cuestionada —por gestores artísticos— ha sido la que afecta al sector cultural. La integración del Ministerio de Cultura a una cartera ya sobrecargada ha generado críticas por el riesgo de la pérdida de enfoque técnico y la posible discontinuidad de las políticas culturales construidas en las últimas décadas.

Paola De La Vega, investigadora cultural y docente de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, dice que esta decisión evidencia una “visión reduccionista” del papel de la cultura. 

Explica que al pasar al Ministerio de Educación, las políticas culturales se subordinan a una lógica educativa formal, es decir, podrían enfocarse solo en lo que se enseña en escuelas y colegios, dejando atrás otras expresiones culturales y artísticas más amplias. 

Esto dejaría fuera dimensiones fundamentales como la memoria, las prácticas artísticas independientes y el trabajo con comunidades, porque estas no suelen formar parte del currículum escolar ni de los enfoques tradicionales del sistema educativo.

“Esto no es solo una fusión administrativa, es una desarticulación del pensamiento cultural del país”, sostiene.

Según De La Vega, uno de los riesgos más graves es la pérdida de institucionalidad construida durante años: “Ya habíamos pasado por la desestructuración del Instituto de Cine y el Instituto de Fomento de las Artes. Esto profundiza esa precarización”. 

¿Por qué? Porque implica seguir debilitando las instituciones que deberían sostener la política cultural del país y dejar sin respaldo técnico ni presupuestario a los sectores artísticos, explica.

Además, cuestiona que el proceso se haya hecho sin diálogo con el sector artístico ni con los propios funcionarios del ministerio.

El 24 de julio de 2025, horas después del anuncio del gobierno de Noboa, la Casa de la Cultura Ecuatoriana también rechazó la decisión del gobierno de fusionar el Ministerio de Cultura y Patrimonio con el de Educación.

En un comunicado oficial, la Casa de la Cultura calificó la medida como un retroceso para el sector cultural, históricamente relegado y debilitado por los gobiernos de turno. 

La institución advirtió que esta fusión responde a una “tendencia de desinstitucionalización del sector público cultural”, es decir, el debilitamiento o desaparición de las entidades estatales culturales, lo que afectaría principios fundamentales como la continuidad, la planificación y la garantía de derechos. 

Además, hizo un llamado a los actores culturales y a la ciudadanía a organizarse en defensa de estos derechos, y anunció la convocatoria a asambleas provinciales para definir acciones conjuntas.

Al Ministerio de Educación también se fusiona el Ministerio de Deporte.

José Antonio Fabara, abogado especialista en Derecho Deportivo, explica que la fusión significa una pérdida de enfoque técnico, es decir, no dar la importancia al deporte en Ecuador.

“El deporte de alto rendimiento —el más alto nivel de competición— requiere planificación, estructura y presupuesto específico. El Ministerio de Educación ya tiene una carga muy grande y otras prioridades”, señala.

Para Fabara, la fusión de los ministerios podría traducirse en la reducción de recursos y en la discontinuidad de programas clave para atletas y federaciones.

Uno de los efectos inmediatos, advierte, es que los recursos para el deporte —que en 2024 fueron de aproximadamente 66 millones de dólares— ahora tendría que compartir con rubros educativos como infraestructura escolar. “En la práctica, es muy probable que el deporte deje de ser prioridad”, dice Fabara. 

De La Vega y Fabara coinciden en que, más allá del cambio de nombre o estructura, el problema de fondo es la pérdida de capacidad estatal para garantizar derechos culturales y deportivos. 

La falta de claridad sobre cómo funcionarán las nuevas estructuras, qué pasará con los fondos asignados y quién asumirá la dirección técnica de estas áreas genera preocupación entre artistas, gestores y deportistas.

Hasta ahora, el gobierno no ha dado detalles sobre cómo se mantendrán las políticas públicas que estaban en marcha.

SNAI y ECU-911, ¿sin autonomía? 

El presidente Noboa dispuso que el Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la Libertad y a Adolescentes Infractores (SNAI) y el Servicio Integrado de Seguridad ECU-911 pasarán a depender del Ministerio del Interior, es decir, quedarán bajo su autoridad y control jerárquico.

“Estamos volviendo a un viejo modelo”, dice Daniel Pontón, analista en seguridad. 

Explica que en los años 90 había la Dirección Nacional de Rehabilitación Social y dependía del entonces Ministerio de Gobierno. En ese tiempo, el Ministerio de Gobierno era un “pulpo” que tenía bajo su control las cárceles, el registro civil y el tránsito, dice Pontón. 

“Hoy no se trata del Ministerio de Gobierno, sino del Ministerio del Interior, pero estamos viendo un modelo similar, con competencias de seguridad más definidas”, señala.

Pontón advierte que el SNAI arrastra problemas estructurales desde su creación en 2018, cuando dejó de tener rango ministerial. “Ese fue el primer error en la gestión del sistema penitenciario. El director del SNAI tiene rango salarial de ministro, pero no rinde cuentas como un ministro, ni tiene el mismo nivel de decisión sobre la política carcelaria”, dice.

“El SNAI funcionaba como una especie de entidad satélite, no dependía de nadie, era autónoma”, recuerda.

Para el analista, el diseño institucional ha sido confuso: el SNAI administra el sistema penitenciario, pero la política de rehabilitación social ha estado en manos de otras entidades, como la Secretaría de Derechos Humanos. “Ha sido un desorden: el que diseña la política no es el mismo que la ejecuta”, increpa.

Si bien considera lógico que el SNAI se adscriba al Ministerio del Interior, dice que esto puede implicar riesgos. 

Las cárceles del país —que desde los 90 tienen problemas de hacinamiento y que entre 2018 y 2019 llegaron al 40%— son parte del sistema de seguridad, pero necesitan independencia. Con esta adscripción, el mismo órgano que captura sería el que maneje la rehabilitación, lo que puede restar el enfoque social y convertir las cárceles en espacios únicamente de castigo, explica. 

Mientras que la adscripción del ECU-911, es un cambio significativo.

El ECU-911 siempre buscó autonomía porque su misión es la seguridad integral y coordina con varias instituciones. Al adscribirlo al Ministerio del Interior, se le da un enfoque policial que antes se trató de evitar, dice.

Aunque reconoce que el 80% de la operatividad del ECU-911 involucra a la Policía, Pontón dice que la nueva estructura puede mejorar la coordinación en seguridad ciudadana, pero advierte sobre el riesgo de un dominio institucional excesivo.

“La Policía siempre ha querido tener bajo su control al ECU-911. Ahora esa relación es directa. No necesariamente es negativo para la coordinación, pero se pierde la autonomía y el carácter integral del sistema de emergencias”, dice.