Las estrategias de Daniel Noboa en la Asamblea: leyes rápidas y simbólicas

En solo 18 días, la Asamblea Nacional aprobó tres leyes económicas urgentes enviadas por el presidente Daniel Noboa: la Ley de Solidaridad Nacional, dirigida a combatir la economía criminal; la Ley de Inteligencia, que regula las funciones del Sistema Nacional de Inteligencia; y la Ley de Integridad Pública, que busca fortalecer procesos de contratación. 

Las tres han sido cuestionadas por expertos en Derecho quienes advierten que no serían económicas urgentes porque sus reformas no tienen conexión temática ni enfoque económico. Además, incluyen artículos que vulnerarían derechos constitucionales relacionados con la niñez y adolescencia, la libertad de expresión, la intimidad y la privacidad, entre otros. 

Hasta el 7 de julio de 2025, ciudadanos y colectivos han presentado 10 demandas de inconstitucionalidad contra las tres leyes. 

Además del contenido controversial y la rapidez con la que fueron aprobadas, estas leyes exponen las estrategias del gobierno de Noboa en el Legislativo. Si bien fue el Presidente quien propuso los proyectos, su aprobación fue posible gracias a la mayoría que ha conseguido Acción Democrática Nacional (ADN) en la Asamblea: 77 votos. 

Esa mayoría le ha permitido al oficialismo convertirse en una aplanadora legislativa, con Niels Olsen a la cabeza. Con ese respaldo, Noboa ha podido aprobar estos proyectos que apuntan, sobre todo, a intentar combatir la inseguridad: mayo de 2025 fue el mes más violento en la historia del Ecuador, con 30 asesinatos cada día. 

Para la analista política Selene López, estas tres leyes no son más que “deliveries simbólicos”, es decir, “entregas rápidas y simbólicas” que instauran la idea de que el Presidente está resolviendo el problema. Dice que han dado de qué hablar con “temas fáciles de entender”. Por ejemplo, el artículo que se incluyó en la Ley de Integridad Pública que juzga a niños o adolescentes como adultos. 

Con estas entregas rápidas y simbólicas, y con una narrativa de “mano dura”, Noboa “ha proyectado con éxito una imagen de orden, eficiencia y modernidad, especialmente frente al crimen organizado”, dice López.

Pero, según la analista, ese proyecto de luchar contra la inseguridad es punitivista —que prioriza el castigo frente al delito— y no tiene un enfoque integral. Es decir, no ataca las raíces del problema, como la desigualdad, el abandono estatal o la exclusión juvenil.

“Su estrategia en la Asamblea está guiada por el cálculo político inmediato, no por una visión de seguridad a largo plazo”, dice López. Esa estrategia la aplica ahora y al apuro porque, explica, el gobierno “tiene toda la fuerza” con una mayoría legislativa. 

Leyes ‘trole’ con una mayoría frágil

Daniel Noboa está aprovechando la “coyuntura positiva”, dice el coordinador del Observatorio Legislativo de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo (FCD), Roger Celi. Opina que tiene un buen timing político. Es decir, la percepción ciudadana de que el gobierno recién comeniza. Además, tiene una mayoría funcional —es decir, tiene el número de asambleístas para aprobar leyes. 

Pero la analista Selene López dice que es una mayoría frágil: está integrada por asambleístas de otros partidos y que no comparten un mismo proyecto ideológico; tiene el apoyo de legisladores del Partido Social Cristiano y disidentes de Pachakutik. López dice que el presidente Noboa está “lucrando del fenómeno del camisetazo” para aprobar la mayor cantidad de “deliveries simbólicos”.

López dice que esos ‘deliveries simbólicos’ incluyen “leyes ómnibus o abarcativas”. En Ecuador, a este tipo de leyes se las conoce popularmente como “leyes trole”. El término se originó en el 2000, durante el gobierno del entonces presidente Gustavo Noboa Bejarano, cuando se aprobó la Ley para la Transformación Económica del Ecuador. 

Aunque la propuesta fue del ex presidente Jamil Mahuad —quien antes fue alcalde de Quito y en su administración se inauguró el trolebús—, la prensa y los analistas de entonces compararon la estructura del trole —que tiene varios vagones— con el contenido de esa ley, que reunía varias reformas en una sola propuesta. 

Celi dice que estas leyes —que con frecuencia son propuestas por el gobierno en contextos de urgencia— en general agrupan paquetes de reformas amplias que modifican aspectos económicos y otros temas como contratación pública, materia tributaria.

Es lo que ha hecho Noboa con la aprobación de las leyes de Solidaridad Nacional, Inteligencia e Integridad Pública. Celi relaciona la estrategia del presidente con un adagio popular: “Alcanza lo que puedas agarrar”. Es decir, “aprueba todo lo que sea posible” mientras la mayoría legislativa se mantenga, señala Celi.

Cambios de última hora y nombres “bonitos”

Otra de las estrategias legislativas del gobierno de Noboa, con el respaldo de su bancada, es meter cambios de último momento, durante el segundo debate, dentro de los informes que van a votación, dice el politólogo Roger Celi. 

“Ahí se incorporan cosas [reformas] que no estaban consideradas en los proyectos de ley, pero que terminan formando parte de la ley aprobada”, advierte Celi.

Cuando esto pasa, no se respeta el procedimiento legislativo. La Ley Orgánica de la Función Legislativa permite hacer correcciones de forma —ajustes técnicos, gramaticales, concordancia— en esta etapa, pero hay un vacío normativo que ha sido aprovechado para incluir cambios de fondo. Es decir, se modifican contenidos sustanciales bajo la apariencia de ajustes técnicos.

Un ejemplo fue lo que pasó con las reformas al Código de la Democracia, un proyecto originalmente impulsado por la bancada de la Revolución Ciudadana. El gobierno de Daniel Noboa retomó ese proyecto de ley avanzado e incluyó reformas que no estaban en el planteamiento inicial, como la eliminación de la paridad de género en los binomios presidenciales. 

Esa disposición fue incluida justo antes de la votación final —en la que se unieron, por primera vez, el correísmo con el oficialismo—, explica Celi. 

Algo parecido ocurrió con la Ley de Integridad Pública, aprobada el 24 de junio de 2025. Ese mismo día, el asambleísta de ADN, Andrés Castillo, incluyó reformas el mismo día de su aprobación sin que fueran profundamente debatidas por el Pleno, una de ellas fue la expulsión de presos extranjeros sin sentencia ejecutoriada. 

Celi califica estas maniobras como “reformas sastre”. Son modificaciones hechas a la medida y en el último momento, que se aprueban rápidamente, se publican en el Registro Oficial y pasan desapercibidas para la ciudadanía. Por ejemplo, al día siguiente de la aprobación de la Ley de Integridad Pública, el 25 de junio, ni siquiera estaba listo el texto final sino hasta el mediodía. 

Estas reformas sastre ya las hacía ADN en el período de transición en la Asamblea 2023-2025, cuando reformó la Ley de Servicio Exterior, donde redujo la edad mínima para ser embajador de 35 a 30 años, con el fin de beneficiar a una persona cercana al Ejecutivo que no cumplía con el requisito previo.

La última estrategia que ve Celi es cómo el gobierno ha puesto nombres “bonitos” o “membretes positivos” a los proyectos de ley. Lo hace, dice, para que parezca que las leyes presentadas sí van a resolver los problemas, aunque su contenido no siempre responda a ese propósito.

Un ejemplo es la Ley de Solidaridad Nacional, que originalmente se llamaba Ley Orgánica para Desarticular la Economía Criminal vinculada al Conflicto Armado Interno. 

Su contenido fue cuestionado por expertos. El abogado Juan Manuel Guzmán, especialista en Derecho Penal Económico, dijo que el proyecto “no dice cómo luchará contra la economía criminal”. Mientras que  la consultora en Seguridad de Estado, Katherine Herrera, advirtió que la ley “no atiende el fenómeno criminal del Ecuador” y que no cumpliría su objetivo.

“Que no nos sorprenda si mañana erupciona el Cotopaxi, presenten una ‘ley anti volcanes’ que termine incluyendo reformas en turismo o minería”, dice Celi con ironía. 

La creación de un conflicto político con la Corte Constitucional

Las tres leyes enviadas con carácter de económico urgente acumulan ya diez demandas de inconstitucionalidad en la Corte Constitucional (ver recuadro). El principal argumento es que las normas violan el principio de unidad de materia —que las leyes deben centrarse en un solo tema.

Por ejemplo, la Ley de Integridad Pública, que fue aprobada supuestamente para mejorar la eficiencia en las compras públicas del Estado, incluye reformas y artículos que no tienen nada que ver con ese objetivo. Por ejemplo, reformar el Código de la Función Judicial para que se declare en emergencia el sistema judicial o expulsar a presos extranjeros sin sentencia ejecutoriada. Estas, según el constitucionalista Gonzalo Muñoz, no debieron estar en una ley económica urgente. 

Hasta el 7 de julio, la Corte Constitucional ha admitido únicamente dos demandas contra la Ley de Solidaridad Nacional; una no fue admitida, otra sigue en trámite. Además, hay una contra la Ley de Inteligencia y cinco contra la Ley de Integridad Pública. El proceso puede tomar varios meses.

Para el abogado Roger Celi, el Ejecutivo actúa con base en dos cálculos. El primero: que el tiempo que le toma a la Corte en declarar inconstitucional una ley le permite al gobierno aplicarla. El segundo: que al enviar varias leyes polémicas, se podría saturar a la Corte y dilatar su pronunciamiento. Así, las leyes seguirían vigentes durante ese lapso.

Muñoz no cree que la aprobación acelerada de las tres leyes en 18 días responda a un intento del gobierno de Daniel Noboa por colapsar a la Corte Constitucional. 

El constitucionalista plantea que el gobierno busca provocar un “conflicto político” con la Corte Constitucional que ya se ha pronunciado antes sobre la inconstitucionalidad de leyes que no respetan la unidad de materia. 

“Lo que podría estar intentando el gobierno”, dice Muñoz, “es posicionar a la Corte como un actor político que se opone a los intereses del Ejecutivo y del país”. En ese escenario, si la Corte falla a favor de las demandas de inconstitucionalidad, el gobierno podría decir que no lo dejan combatir la inseguridad, señala el experto. 

Por eso, advierte, deberían existir voces de la sociedad civil y la academia que se contrapongan a esa narrativa.

El rol de la Corte es claro: no puede entrar en el escenario político, sino que debe resolver los conflictos con base en criterios técnicos y apegados a la ley, dice Muñoz. 

Si la Corte Constitucional determina que las leyes aprobadas son inconstitucionales por la forma —es decir, porque violan la unidad de materia—, los artículos que no guarden una conexión con el objetivo de la ley deben ser eliminados. Por ejemplo, en el caso de la Ley de Integridad Pública solo deberían mantenerse las disposiciones relacionadas con las compras públicas.

Muñoz recuerda lo que pasó en 2021 cuando el entonces presidente Guillermo Lasso presentó un proyecto de ley que incluía reformas tributarias —aumento del impuesto a la renta— y modificaciones a la Ley de Hidrocarburos. En 2023, la Corte resolvió que las reformas tributarias eran válidas, pero eliminó las reformas de hidrocarburos. 

“Yo pienso que en este caso podría suceder lo mismo”, afirma.

En cambio, si las demandas no son por la forma sino por el fondo, también deberían excluir los artículos polémicos. Por ejemplo, juzgar como adultos a adolescentes. Según Muñoz, ese artículo es regresivo en derechos y va contra la Constitución, que prohíbe retroceder en los derechos, especialmente cuando se trata de grupos de atención prioritaria como niñas, niños y adolescentes, dice.