El mismo fin, otra ruta

La política petrolera ecuatoriana nunca ha sido estable: depende de las condiciones económicas y políticas de cada presidente. Guillermo Lasso mostró los lineamientos de la que será su política pública en esta área y no escapa esta lógica. 

Los lineamientos los mostró a través del decreto ejecutivo 95, publicado el 7 de julio de 2021. El decreto busca aumentar la producción e inversión en el sector. Pero, además, puede servir como palanca política. Aquí intentaré dar un sentido al contenido del decreto y elaborar algunos escenarios posibles. 

Como siempre, para entender la política petrolera del Ecuador debemos mirar el entorno en el que se desenvuelve el presidente de turno.

El primer elemento para entender el decreto es el contexto fiscal y económico. Desde el 2008, el Estado ecuatoriano gasta más de lo que recauda. Sin cambios en la estructura de las finanzas públicas, éstas son insostenibles —Manuel González-Astudillo lo muestra aquí  y aquí. 

Parte de esta reestructuración fue la renegociación de la deuda externa hecha en el gobierno de Moreno. 

Así también se puede mirar el decreto 95: como una forma de incrementar el ingreso del gobierno a través del aumento de la producción petrolera. De hecho, su artículo 3 explícitamente dice que su objetivo principal es optimizar los ingresos estatales. En cierta forma, esto no es muy diferente a lo hecho por gobiernos anteriores: la política petrolera tiene un claro objetivo fiscal.

Incrementar el beneficio estatal pasa por incrementar el volumen de producción, lo que se lograría a través de varios cambios. Estos incluyen la renegociación de contratos, incentivar la inversión privada en producción y explotación , vender estaciones de servicio de Petroecuador, y reorganizar las empresas estatales, incluyendo la apertura a capital fresco, nacional o extranjero, público o privado. En conjunto, estas reformas se pueden ver como un proceso de liberalización del sector, tras varios años de una fuerte participación estatal.

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Si bien los efectos fiscales de la política petrolera de Guillermo Lasso son de mediano plazo, sus efectos políticos podrían estar más cerca. Se pueden ver en las “mesas” en las cuales el gobierno está negociando: la internacional y la doméstica.

En la primera, la internacional, con el decreto el gobierno les da una señal a los organismos internacionales. Les dice que busca mejorar su posición fiscal en los próximos años, y de paso, lo hace creando espacio para la inversión privada. Lo hace en un momento en que el gobierno está renegociando su acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (firmado por Lenín Moreno), el decreto quiere mostrar el compromiso del gobierno por la estabilidad fiscal.

La otra mesa en la cual el gobierno negocia está dentro de casa. Los ministros de Finanzas y Trabajo han dejado entender que se preparan una reforma económica y laboral que requieren apoyo legislativo. 

Es muy probable que esté preparando el terreno legislativo para estas y otras reformas. El literal L del artículo 4 del decreto ordena la elaboración de un proyecto de ley para la creación de un Fondo de Sostenibilidad Petrolera, alimentado por una parte de los ingresos petroleros, y cuyo destino será financiar programas para la erradicación de la desnutrición infantil. 

Enviar un proyecto de esta naturaleza a la Asamblea Nacional es abrir una puerta peligrosa. En un momento de crisis, en las que hay fuertes necesidades redistributivas, habrá una fuerte presión por acceder a recursos. Por otro lado, un fondo de este tipo puede ser el pegamento que necesita el presidente Lasso para asegurar apoyo político para su agenda.

Usar recursos fiscales para obtener apoyo político no es nuevo. Entre el 2000 y el 2006, los presidentes ecuatorianos propusieron la creación y modificación de fondos petroleros. Si bien los fines siempre suenan loables (fueron, entre otros, viabilidad, educación, salud, innovación y tecnología, desarrollo de provincias fronterizas), en esencia esta forma de asignación de recursos cimentó apoyo legislativo. Noboa, Gutiérrez y Palacio también fueron presidentes débiles en el congreso, como lo es ahora Lasso en la Asamblea. 

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Otro elemento importante del decreto es la transparencia y el control. Los literales g, r, y v, del Artículo 4, buscan promover más transparencia en el sector, pero también pretenden evaluar decisiones anteriores y exigir cuentas, por ejemplo la aplicación de acción de repetición (la recuperación de dinero pagado por el estado tras la condena a un funcionario, que termina hecho cargo de ese pago) sobre decisiones tomadas en el pasado. 

Es cierto que estas iniciativas son siempre bienvenidas. También es cierto que, al menos en parte, estas propuestas buscan identificar responsables del manejo opaco de este sector durante los últimos años. El Índice de Gobernanza de Industrias Extractivas sitúa a Ecuador como un país de gobernanza débil, similar a Níger y Tanzania, a pesar de que en el 2017 y 2021 este indicador mejoró en relación a años anteriores (2013 y 2015).

Este camino recién empieza. La política petrolera, así como la económica y laboral, confluye en la Asamblea Nacional. 

Varios elementos importantes de la política petrolera (exploración, producción, refinación y comercialización de petróleo y sus derivados), que se encuentran delineados en el decreto 95, requieren de nueva legislación o de reformas a leyes existentes. De hecho, el decreto ordena que el Ministerio de Energía y Recursos no Renovables prepare proyectos de ley que viabilicen su implementación. 

Aún está por verse la capacidad política que tenga el gobierno para empujar su agenda de políticas públicas. Por ahora, el decreto no es más que una señal: aún está lejos de que tome formas concretas.

Al igual que en el pasado, la política petrolera tiene un fin fiscal y puede jugar un papel político a favor del gobierno, pero aún es temprano para prever lo que pueda suceder.