Así es el proyecto de ley que cambia las reglas del presupuesto de los GAD

Luego de que en 2025 dos leyes económicas urgentes —impulsadas por Daniel Noboa— fueran declaradas inconstitucionales, el Presidente vuelve a apostar en 2026 por la misma fórmula. Esta vez propone reformar el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad) —una norma que regula cómo funcionan los gobiernos locales en Ecuador, como municipios, prefecturas y juntas parroquiales. 

El 28 de enero de 2026, Enrique Herrería, secretario jurídico de la Presidencia, llegó hasta la Asamblea Nacional para entregar el séptimo proyecto económico urgente en ocho meses de gobierno de Noboa —el primero lo presentó en mayo de 2025. 

La propuesta del Ejecutivo tiene como objetivo regular “eficiencia del gasto de los gobiernos autónomos (GAD)”. Es decir, cambiar las reglas de presupuesto de los GAD, pese a que estos tienen autonomía política, administrativa y financiera para gestionar su territorio.

Según la Constitución, Ecuador se gobierna de manera descentralizada. Eso significa que el poder y las decisiones no le corresponden solamente al gobierno central, sino que se reparten entre municipios, prefecturas y juntas parroquiales. Por eso, los gobiernos locales pueden tomar decisiones, administrar recursos y hacer obras sin pedir autorización al gobierno central.

El Cootad es la ley que describe qué pueden hacer los gobiernos locales, cómo deben organizarse y cómo se relacionan con el gobierno central.

Una de esas relaciones es la económica. Según el Cootad, los GAD reciben el 21% de los ingresos permanentes —impuestos, tasas e ingresos de empresas públicas— y el 10% de los ingresos no permanentes —venta de petróleo y recursos no renovables— del Presupuesto General del Estado. 

Pero no siempre ocurre. Por ejemplo, el 24 de septiembre de 2025 la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) denunció que el gobierno central tiene una deuda de 543 millones de dólares con los GAD —la asociación representa a 222 municipios. 

Según la AME, este incumplimiento “asfixia las finanzas locales” e impide cumplir con los servicios básicos, hacer obras y pagar a los funcionarios públicos.

Incluso así, sancionar a los GAD con una reducción del presupuesto si no destinan al menos el 70% de ese dinero que les entrega el gobierno a obras públicas, como servicios básicos, arriendos, carreteras, entre otros. 

¿Cómo? La reforma plantea modificar un artículo y agrega seis numerales dentro de otro artículo. Uno de esos numerales crea “la regla de asignación mínima de asignación prioritaria”. En palabras sencillas, es la norma con la que el gobierno podrá sancionar. 

Aunque el artículo 198 del Cootad ya dice que el 70% se debe usar en inversión pública, René Bedón, abogado experto en gestión de gobiernos autónomos, dice que “en la práctica no se aplica”. Con la regla añadida, “habrá una sanción que los obligue a cumplirla”, advierte Bedón. 

Incluso si el presupuesto baja, la Constitución fija un piso: el gobierno está obligado a transferir a los GAD al menos el 15% de los ingresos permanentes y no menos del 5% de los ingresos no permanentes.

Te contamos tres claves para entender qué implica el proyecto de ley para reformar el presupuesto de los GAD.

La autonomía de los GAD

Los GAD reciben los recursos del gobierno central y determinan cuáles son las prioridades en el gasto —es decir, en que van a gastar el dinero. Bedón dice que “la descentralización lo que busca es una autonomía financiera”.

La motivación del proyecto de ley es que los recursos que transfiere el gobierno central a los gobiernos autónomos descentralizados se justifiquen en obras y servicios públicos. 

El problema, según el proyecto, es que una parte importante de esos recursos termina en gasto corriente —sueldos y funcionamiento administrativo— y no se refleja necesariamente en obras, infraestructura o mejoras visibles en los servicios públicos.

Para Bedón, el proyecto de ley da paso a una especie de control del gobierno central sobre cómo los GAD deben gastar el dinero transferido, “afectando la autonomía y yéndose en contra de la descentralización”.

El proyecto de ley dice que en 2024 el gasto en obras y servicios básicos representó —en promedio — menos del 39 % del presupuesto total de los GAD. El proyecto de ley dice que usar el presupuesto así significa que  los recursos no están usándose para cubrir necesidades básicas de la población, ya que siguen faltando servicios como agua potable, alcantarillado, salud o educación.

En Ecuador hay 24 GAD provinciales, 221 GAD municipales y 796 parroquias urbanas y 408 parroquias rurales, según el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Según el Banco Central de Ecuador (BCE), en 2024 los GAD recibieron 5.497 millones de dólares y en 2025 recibieron 4.317 millones de dólares.

Bedón coincide que en muchos municipios una parte muy alta del presupuesto se va en gasto corriente, como sueldos y funcionamiento.

Por ejemplo, en el Municipio de Quito que  hasta 2009 y durante la administración del alcalde Paco Moncayo tenía poco más de 7.500 empleados municipales. La cifra se duplicó en la administración de Augusto Barrera, y aumentó en las alcaldías de Mauricio Rodas y Jorge Yunda. El Municipio de Quito y sus dependencias tenían hasta 2021 más de 22.000 funcionarios, según una investigación de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo (FCD).

Bedón dice que un riesgo de que el gobierno central empiece a controlar y reducir el gasto corriente implica “un proceso de desvinculación de servidores públicos” —es decir, despidos. Aunque el objetivo del proyecto de ley puede ser razonable, la implementación es compleja, advierte. 

Además, “la descentralización está acompañada de otra arista, que es la participación ciudadana”, dice Bedón. Se refiere al derecho de las personas a intervenir en los asuntos públicos. 

La Constitución y el Cootad indican que la descentralización en Ecuador implica la participación de la ciudadanía a través de las asambleas locales. En estas asambleas, los ciudadanos se reúnen para debatir qué obras públicas se deben priorizar y también opinar sobre el presupuesto. Bedón advierte que la reforma está dejando de lado las asambleas locales. 

Qué se consideraría inversión pública 

La reforma delimita qué se considera inversión pública. Dice que es el gasto destinado a obras, infraestructura, equipamiento y servicios públicos que se conviertan en obras concretas y visibles, que beneficien a la ciudadanía. 

Para esto, la reforma dice que como inversión pública solo se va a considerar ciertos grupos, subgrupos e ítems del Clasificador Presupuestario de Ingresos y Egresos del Sector Público.

1. Bienes y servicios para inversión. Son compras necesarias para ejecutar o mantener infraestructura pública. Por ejemplo: servicios básicos, como pagar el agua; servicios generales, como la limpieza de un hospital municipal; traslados, instalaciones, viáticos y subsistencias como el traslado de maquinaria. 
2. Obras públicas.  Son construcciones directas de infraestructura como carreteras, o sistemas de agua potable, alcantarillado. 
3. Otros egresos de inversión, aquí entran estudios técnicos previos a una obra o la fiscalización de proyectos.
4. Bienes de larga duración.  En este apartado incluye vehículos municipales o computadoras institucionales. 
5. Transferencias o donaciones de capital.  Son recursos que el GAD entrega para financiar inversión de terceros, por ejemplo, una donación para equipar un centro comunitario.

Para que quede todavía más claro qué es inversión pública, la reforma enumera qué no se va a considerar una inversión. 

Estos son los pagos financieros y lo que no sea una obra ni servicios directos para la ciudadanía. Por ejemplo: intereses de préstamos, inversiones financieras como compra de bonos; amortización de la deuda pública como cuotas para devolver préstamos. 

La regla de asignación mínima prioritaria sería obligatoria —es decir, los GAD no pueden decidir si la cumplen o no— y tienen que cumplirla en todo el ciclo del presupuesto: cuando lo planifican (formulación), cuando lo aprueban y asignan, cuando hacen cambios al presupuesto (reformas), cuando comprometen y pagan el gasto (devengado), y cuando lo ejecutan.

Para esto, los GAD tendrán que adjuntar el “Anexo de Cumplimiento de la Regla de Asignación Mínima Prioritaria” para presentar al Ministerio de Finanzas en su rendición de cuentas — que es un nuevo formulario que el Ministerio de Finanza tiene que crear en 180 días. Este anexo debe cumplior al menos cuatro requisitos: 

1. Debe indicar cuál es el total del presupuesto anual de egresos no financieros —es decir, el total de gastos que una institución pública planea hacer en un año sin incluir los gastos financieros como sueldos.
2. Detallar qué parte de ese presupuesto se destina a inversión. 
3. Demostrar qué porcentaje representa esa inversión frente al total del presupuesto no financiero.
4. Incluir una certificación firmada por la máxima autoridad del GAD, que garantice que la información es completa y veraz.

Los GAD deberán presentar esta información cada 3 meses en su portal institucional. El Ministerio de Finanzas tendrá 60 días para hacer el seguimiento. Y en caso de incumplimiento, se aplicaría la reducción de presupuesto según la Constitución. 

Además, “la Contraloría puede imponer glosas, sanciones administrativas o incluso sanción penal”, dice Bedón.

Un cambio gradual

La reforma sobre cómo los GAD deben utilizar su presupuesto no es inmediata y se aplicará de manera progresiva. “Esto busca dar tiempo a los gobiernos locales para ajustar sus presupuestos y estructuras internas”, explica Bedón. 

Se deberá cumplir así:

• En 2027 hasta 60% del presupuesto debe ser para inversión pública
• En 2028 hasta 65% del presupuesto debe ser para inversión pública
• En 2029 hasta 70% del presupuesto debe ser para inversión pública

Las parroquias rurales más pequeñas tendrán más tiempo para realizar el cambio de presupuesto —esto porque reciben menos dinero. 

• En 2027 hasta 50% del presupuesto debe ser para inversión pública
• En 2028 hasta 55% del presupuesto debe ser para inversión pública
• En 2029 hasta 65% del presupuesto debe ser para inversión pública
• En 2030 hasta 70% del presupuesto debe ser para inversión pública