La reforma tributaria es parcialmente inconstitucional. ¿Por qué?

La Corte Constitucional declaró parcialmente inconstitucional a la reforma tributaria que fue aprobada por el ministerio de la ley en noviembre de 2021. Esta ley, que está vigente desde diciembre de 2021, impuso contribuciones especiales para las personas naturales y sociedades con más patrimonio en el país, modificó los términos de algunos impuestos y contribuciones, eliminó impuestos en ciertos productos y servicios. Con la decisión de la Corte Constitucional, algunas partes de la reforma se modificarán y otras se eliminarán. 

La Corte Constitucional analizó 10 acciones de inconstitucionalidad sobre la Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y la Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia covid-19, más conocida como la reforma tributaria aprobada en los primeros meses del gobierno de Guillermo Lasso. 

El dictamen emitido el 28 de octubre de 2022 dio respuesta a los cuestionamientos de constitucionalidad sobre la forma y el fondo del decreto ley. 

El análisis de la forma de la ley

La reforma fue aprobada en medio de contradicciones y confusiones la noche del 26 de noviembre de 2021. Después de horas de debate, el pleno del Legislativo no llegó a ninguna decisión y al ser un proyecto de carácter económico urgente, entró en vigencia por el ministerio de la ley tal y como la envió el gobierno. 

En el dictamen del 28 de octubre de 2022, la Corte Constitucional determinó que en la aprobación de la ley se cumplió con lo establecido en el artículo 40 de la Constitución. Esa parte dice que el Presidente de la República puede enviar a la Asamblea proyectos calificados como urgentes en materia económica. Esos proyectos tienen que ser aprobados, modificados o negados dentro de 30 días. Si no hay una decisión en ese plazo, el texto enviado por el Presidente se promulgará como un decreto ley. 

Eso fue lo que pasó en este caso, según el dictamen de la Corte Constitucional. El tribunal dijo que el pleno de la Asamblea no aprobó, modificó ni negó el proyecto de ley en esos 30 días que tenía de plazo. “Lo cual facultó al Presidente de la República a promulgarlo como decreto-ley y ordenar su publicación en el Registro Oficial”, dice el dictamen.

El pleno de la Asamblea en el debate de la ley de Reformas Tributarias. Fotografía tomada de la cuenta de Twitter de la Asamblea Nacional.

En esta parte del análisis, la Corte Constitucional también determinó que dos partes de la reforma tributaria son inconstitucionales porque “son incompatibles con el principio de unidad de materia al no mantener una conexidad con el eje temático del Decreto-Ley”, ese es uno de los requisitos para que una ley sea aprobada en el país. 

Las partes declaradas inconstitucionales son: 

1. La reforma a la Ley de Hidrocarburos que cambiaba la modalidad contractual de los contratos petroleros y algunos requisitos para obtenerlos. 
2. Las reformas a la Ley Orgánica del Régimen Especial de Galápagos que modificaba la titularidad de los permisos de operación de las embarcaciones turísticas y otros requisitos para obtener este documento.  

La Corte resolvió que después de analizar el objeto, alcance y efecto de las reformas, “no logra identificar una conexidad directa, estrecha, necesaria ni evidente con el eje temático del decreto ley” que trata sobre “el reordenamiento tributario y la sostenibilidad fiscal”. Es decir, que estos dos asuntos tratan otras materias más alejadas del tema de la ley que se refiere a los impuestos. Esas partes quedarán eliminadas de la ley. 

Sin embargo, la Corte dejó vigente una parte de la reforma a la Ley de Hidrocarburos que trata sobre la exoneración de tributos al comercio exterior por la importación de derivados de petróleo. Esa parte, dice el dictamen del 28 de octubre, sí tiene relación directa con el eje temático.  

El análisis de fondo

Las acciones de inconstitucionalidad presentadas ante la Corte pedían que el tribunal se pronuncie sobre algunos de los puntos más controversiales de la ley como las reformas a la forma cómo se calcula el impuesto a la renta, el Régimen Simplificado para Emprendedores y Negocios Populares (Rimpe), el impuesto a la herencia, el Régimen Impositivo voluntario, único y temporal para la regularización de activos en el exterior (Rivut), entre otros. 

Esto es lo que la Corte Constitucional decidió en el dictamen del 28 de octubre de 2022. 

El impuesto a la renta

Probablemente, este fue el punto más discutido y criticado de la reforma tributaria. El decreto ley que entró en vigencia a finales del año pasado, hizo varias modificaciones a este tributo incluyendo:

1. Cambiar el porcentaje máximo que una persona debe pagar por el impuesto a la renta de 35 a 37%. 
2. Eliminar las deducciones de gastos personales y la posibilidad de reducir hasta 14 mil dólares del valor sobre el que se calcula el porcentaje a pagar por consumos en salud, educación y otros rubros. Con este cambio, el valor a pagar cada año será mayor para quienes ganen desde 2.600 dólares mensuales. 
3. Esos y otros cambios modifican la tabla para el cálculo del impuesto a la renta y, por ende, los valores a pagar anualmente. Aquí puedes leer una explicación detallada sobre cómo afectan las reformas al impuesto a la renta. 

Las demandas de inconstitucionalidad presentadas ante la Corte Constitucional decían que las reformas a la tabla para el impuesto a la renta de personas naturales implicaban “un incremento excesivo del tributo”. 

Por eso argumentan que eso contravenía los principios de equidad tributaria, capacidad contributiva, y progresividad establecidos en la Constitución. Estos principios están ahí, respectivamente, para garantizar que un tributo sea equitativo, considere los recursos del contribuyente para calcular cuánto debe pagar y que quienes puedan pagar más, lo hagan.  

Las demandas también decían que esta parte del decreto ley no cumple con el principio de no regresividad —es decir, que no afecte el consumo de los hogares— porque al no poder deducir los gastos personales “contemplados para la subsistencia de los ciudadanos” se afecta “gravemente la economía y bienestar de las personas” y se vulnera el derecho a una vida digna. Otro de los principios que se vulnerarían es el de la no confiscatoriedad, prohíbe toda forma de confiscación, incluyendo la que podría producirse a través de la imposición de tributos

En el dictamen del 28 de octubre, la Corte Constitucional concluyó que “no es ajena al hecho de que la tabla reformada por el decreto ley trae consigo un incremento sustancial del impuesto” y que eso “genera un fuerte impacto para los contribuyentes”. 

Sin embargo, dice que debe descartar los cargos planteados en las acciones de inconstitucionalidad porque las modificaciones “no inobservan los principios de capacidad contributiva, equidad y progresividad”.  Además, dice que tampoco contraviene el principio de la no confiscatoriedad, ni que las reformas son incompatibles con el principio de no regresividad establecido en la Constitución. 

Fabián Pozo, secretario jurídico de la Presidencia, presentando la Ley orgánica para el desarrollo económico y sostenibilidad fiscal tras la pandemia covid-19. Fotografía tomada de la cuenta de Twitter de Guillermo Lasso.

El Rimpe

La reforma tributaria aprobada en noviembre de 2021 cambió el Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE) y el Régimen Impositivo para Microempresas (RIM) por el  Régimen Simplificado para Emprendedores y Negocios Populares (Rimpe). Como su nombre lo indica, a este sistema se deben acoger los emprendedores y los negocios populares para calcular los impuestos que debían pagar. 

Las demandas de inconstitucionalidad presentadas ante la Corte Constitucional decían que el Rimpe “implica el pago de valores mayores”. Según las acciones presentadas, el Rimpe no grava “verdaderas manifestaciones de riqueza” y no diferencia entre los diferentes niveles de capacidad económica de los contribuyentes incluidos en este régimen. 

Argumentan que ya que el sistema no grava la renta del contribuyente, sino el ingreso bruto, contraviene el principio de equidad tributaria y desconoce el de capacidad contributiva porque no considera que las microempresas están en una crisis agravada por la pandemia del covid-19. Además, dicen que el régimen simplificado contraviene el principio de progresividad tributaria. 

Otro cuestionamiento es que el Rimpe sería contrario al principio de igualdad y no discriminación porque las empresas que generan más de 30 mil dólares anuales sí pueden hacer una diferencia entre ingresos brutos y gastos. Las otras no. Eso, dicen, hace que el impuesto que esas empresas paguen sí sea el adecuado, mientras que las otras están en desventaja porque su base imponible no responde a la realidad. 

Después de analizar los argumentos, la Corte Constitucional concluyó que el Rimpe para negocios populares no “menoscaba los principios constitucionales del régimen tributario” para quienes tienen mayores ingresos. Sin embargo, sí lo hace para los contribuyentes de menores ganancias porque pese a que tienen ingresos mínimos, apenas superiores a 0 dólares,  “igual se encuentran obligados a contribuir y a hacerlo a través de una tarifa fija de 60 dólares”. 

Por eso, dice la Corte, el Rimpe —en el caso de negocios populares— es contrario a lo establecido en la Constitución sobre los principios de capacidad contributiva y progresividad. 

Sin embargo, en el caso de los emprendedores, la Corte Constitucional dice que el Rimpe no contraviene esos principios porque “el ingreso bruto efectivamente constituye una medida que, por regla general, puede ser indicativa de capacidad contributiva”. 

Ya que la Corte determinó que era inconstitucional la tarifa del Rimpe para los negocios populares, esta deberá ser eliminada. Sin embargo, los efectos de esta decisión se pospondrán hasta para evitar afectar a la seguridad jurídica y la sostenibilidad fiscal. Por eso, la tarifa del Rimpe para negocios populares se mantendrá vigente hasta el final del ejercicio fiscal de 2023, el 31 de diciembre de ese año.  

Impuesto a la herencia 

En la reforma tributaria se incluyeron modificaciones al impuesto a la herencia. Una de esas fue la exclusión de este tributo a los herederos en el primer grado de consanguinidad. Tampoco, dice la ley, se deberá pagar este impuesto cuando el beneficiario sea el cónyuge y no haya hijos.  Eso, dicen las acciones de inconstitucionalidad, “peca de discriminatoria y atentatoria al principio de igualdad”. 

En su análisis, la Corte Constitucional determinó que la exención total a ciertos herederos “únicamente basada en que la mayor cercanía con el causante permite facilitar la transmisión del patrimonio heredado” no es una “justificación razonable para el trato diferenciado y el socavamiento al principio de generalidad del tributo”. 

Eso, dice el dictamen, deriva en que las personas que normalmente recibirían la herencia “ya no contribuyan” y eso “virtualmente conlleva” a la eliminación del impuesto a la renta. Para que así se establezca “un beneficio tributario” para quienes están en el primer grado de constitucionalidad y el cónyuge en caso de no tener hijos. 

Por eso, dice la Corte Constitucional, este cambio contraviene el derecho a la igualdad y no discriminación. Al ser inconstitucional, deberá ser eliminado de la legislación. 

El Rivut

El decreto ley creó el Régimen Impositivo voluntario, único y temporal para la regularización de activos en el exterior (Rivut). Según la Presidencia, este sistema fue creado para “implementar programas para identificar patrimonios e ingresos que no estaban pagando los impuestos y que, a futuro, lo harán sin excepción alguna”. 

Con este régimen voluntario y temporal el Estado iba a identificar los activos en el exterior que deberían pagar impuestos en Ecuador para aumentar la base de contribuyentes. Así se podrían cobrar las obligaciones pendientes para evitar la evasión tributaria y aumentar la recaudación fiscal. 

El decreto ley dice que se podrán acoger al Rivut los residentes ecuatorianos que hasta el 31 de diciembre de 2020 hayan tenido activos en el exterior que no hayan pagado en Ecuador impuesto a la renta ni de salida de divisas. Con el Rivut, las personas que decidían acogerse al sistema ya no debían pagar los valores correspondientes a esos tributos. Sino, solo debían presentar una declaración juramentada con carácter reservado y pagar un impuesto único creado con este régimen. Así, “se darán por cumplidas” estas obligaciones pendientes. 

El decreto ley decía que contra quienes se acojan a este sistema, no se iniciarán procesos por “delitos de enriquecimiento privado no justificado, defraudación tributaria ni defraudación aduanera”. Pero aclara que el Rivut no exime la investigación ni el procesamiento penal por cualquier otro delito. 

En las demandas de inconstitucionalidad, los accionantes dicen que si la declaración juramentada es de carácter reservado eso vulnera el derecho al acceso a la información pública. “No hay razón que justifique que se reserve la información de quienes mantengan activos en el exterior y sus ingresos no hayan sido grabados o declarados en el país”, dice una de las demandas. 

Sin embargo, en este punto la Corte considera que “el carácter reservado de la declaración juramentada, lejos de contravenir la Constitución, salvaguarda el derecho a la protección de datos personales de los contribuyentes que se han acogido a este régimen”. Añade que si esa información se entrega sin autorización del titular eso afectaría incluso a otros derechos como la intimidad. 

Otro de los argumentos de las demandas de inconstitucionalidad es que este sistema “impide que la Fiscalía General del Estado ejerza con libertad su función investigativa” al permitir que las personas que “han defraudado al fisco o se hayan enriquecido sin justificación, no respondan por sus actos delictivos relación con las normas que lo integran”. 

La Corte Constitucional determinó que la prohibición de las investigaciones por ciertos delitos “son inconstitucionales por suprimir las facultades de investigación constitucionalmente encargadas a la Fiscalía General del Estado”. Por eso, dice el dictamen, esa parte ser eliminada del decreto ley. La Corte ordenó que se modifique para que diga que el unirse al Rivut “no exime de modo alguno la investigación, procesamiento y responsabilidad penal por cualquier delito”. 

Este cambio se deberá hacer inmediatamente después de que el dictamen de la Corte Constitucional sea publicado en el Registro Oficial.