Los impuestos son una de las principales formas de generar recursos para un Estado. En 2020, en Ecuador se recaudaron 12.382 millones de dólares en tributos. Esa cifra es la sumatoria de lo que los ecuatorianos pagan en impuesto a la renta, al valor agregado (IVA), a los consumos especiales, entre otros. Según la Constitución de Ecuador, solo el Presidente de la República puede presentar proyectos de ley que creen, modifiquen o supriman impuestos. Este proyecto legislativo, igual que todos los demás, debe ser tratado y aprobado por la Asamblea Nacional.
Por regla general, establecida en la Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa, la iniciativa para presentar proyectos de ley le corresponde a los asambleístas —con el apoyo de una bancada legislativa o del 5% de los miembros del Legislativo— y al Presidente de la República. La Constitución dice que también pueden hacerlo otras funciones del Estado “en los ámbitos de su competencia”, la Corte Constitucional, la Procuraduría General del Estado y la Fiscalía General del Estado.
Además, la Defensoría del Pueblo y la Defensoría Pública tienen la capacidad de presentar propuestas de legislación en las materias que les corresponda de acuerdo a sus atribuciones. La Constitución dice que también pueden venir de los ciudadanos que “estén en goce de de los derechos políticos” y las organizaciones sociales que tengan el respaldo de al menos el 0,25% de los inscritos en el padrón electoral nacional.
Sin embargo, la Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa establecen que cuando se trata de proyectos de ley que establezcan, modifiquen, exoneren o extingan impuestos el único que puede presentarlos es el Presidente de la República. Ni siquiera la misma Asamblea puede tener esa iniciativa.
El constitucionalista Ismael Quintana dice que esa distinción de las atribuciones se debe a que el artículo 261 de la Constitución define que el manejo de la política tributaria es una competencia exclusiva del gobierno central —es decir, del Ejecutivo. Como contrapeso, el Presidente de la República solo puede hacer esas modificaciones con una ley. “No mediante decreto, ni ordenanza, ni acuerdo ministerial”, dice Quintana. Esa restricción se aplica también para los proyectos de ley que aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país.
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Una vez que el Ejecutivo presenta el proyecto de ley para establecer, modificar, exonerar o extinguir un impuesto, el Presidente de la Asamblea Nacional debe presentar la propuesta a los legisladores, siguiendo el trámite constitucional para aprobación de leyes. El proyecto entra por el Consejo de Administración Legislativa (CAL), máximo órgano de gobierno de la Asamblea, que debe aprobar su tratamiento. Una vez que lo hace, el Presidente de la Asamblea debe enviarlo a la comisión legislativa que corresponda para que sea tramitado —en el caso de impuestos y otros tributos, a la Comisión de Régimen Económico. Ahí se harán los informes del proyecto con los que será sometido a los dos debates que tiene el procedimiento legislativo ecuatoriano. Tras el último, el pleno de la Asamblea votará para acogerlo o negarlo. Si logra la mayoría absoluta —70— de votos afirmativos, el proyecto es aprobado.
Después, la Asamblea lo envía al Presidente de la República para que lo sancione —es decir, lo apruebe— o lo objete de forma fundamentada (es decir, ejerza su poder de veto). Si no hay objeciones o si no hay respuesta del Presidente en un plazo de 30 días desde que lo recibió, el proyecto de ley se publicará en el Registro Oficial y el impuesto en cuestión será creado, modificado, exonerado o derogado.
Los proyectos de ley deben ser tratados en un promedio de 150 días, pero este periodo puede extenderse dependiendo de las prórrogas solicitadas durante el proceso. Sin embargo, cuando el Ejecutivo presenta un proyecto de carácter económico urgente, el plazo es menor: la Asamblea tiene solo 30 días para aprobarlo o vetarlo. Si no se resuelve en ese plazo, pasa por el ministerio de la ley, es decir que se aprueba automáticamente tal como lo envió el Ejecutivo.
Ese debía ser el proceso seguido para derogar el Impuesto verde (formalmente el Impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular) que fue eliminado en septiembre de 2019. El impuesto verde era una grava a la contaminación del ambiente producida por el uso de vehículos motorizados de transporte terrestre. El tributo debía ser pagado por los propietarios de vehículos motorizados con cilindraje mayor a 1.500 centímetros cúbicos y con 5 años o más de antigüedad.
Este caso ejemplifica la potestad exclusiva del presidente de plantear tributos y su modificación y eliminación. En enero de 2019, los entonces asambleístas Fabricio Villamar y Homero Castanier, ambos de CREO, presentaron un proyecto de ley que reformaba la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los ingresos del Estado, con la que se había creado este tributo. Quintana dice que varios expertos como él advirtieron que los legisladores no tenían la competencia para presentar un proyecto de este tipo y que se estaban yendo en contra de lo que dice la Constitución.
Pese a eso, el CAL admitió a trámite el proyecto de ley y la Asamblea comenzó su tratamiento. Esto habría causado que el proceso de aprobación de la ley viole la Constitución y la Ley, y habría sido impugnable ante la Corte Constitucional. Sin embargo, en junio de 2019, cuando el Legislativo ya analizaba el presentado por los asambleístas de CREO, el presidente Lenín Moreno envió a la Asamblea el proyecto de Ley Derogatoria al impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular. Los dos proyectos de ley se unificaron en uno solo y así se subsanó el incumplimiento constitucional del que adolecía el proyecto presentado por Villamar y Castanier, que estaban arrogándose una competencia exclusiva del Ejecutivo.