El gobierno del Ecuador ha decidido que la mejor manera de ahorrar en tiempos de crisis es lapidar el futuro del país: las universidades públicas, se supo el 4 de mayo de 2020, tendrán 98 millones de dólares menos en sus presupuestos de 2020. El argumento es que la crisis del covid-19 —y sus consecuencias económicas— obligan a la merma presupuestaria. Pero no es cierto. La educación universitaria del Ecuador ha recibido duros golpes desde 2018. La pandemia es solo una excusa para continuarlos.
Son decisiones que van a contramarcha de la evidencia que pone a la generación de conocimiento como un eje central del progreso. En 1986, Paul Romer formuló la Teoría de Crecimiento Endógeno por la que en 2018 recibió el Premio Nobel de Economía. Romer demostró que el crecimiento económico de un país resulta de factores endógenos (incluyendo capital, fuerza laboral y tecnología). La inversión en capital humano, innovación y conocimiento es, en general, el factor más relevante.
Pero al gobierno del Ecuador poco parece importarle. Mientras los gobiernos de Argentina, Chile, Colombia, entre otros países están inyectando millones de dólares a sus universidades e institutos de investigación para que apoyen al Estado en la lucha contra la pandemia, en Ecuador muchos académicos, entre ellos miembros de PhD Network Ecuador y la Red de Ecuatoriana de Mujeres Científicas pidieron ser tomados en cuenta pero fueron ignorados en un inicio.
Era importante contar con las universidades locales para combatir el covid-19. Es verdad que nuestra academia no tiene la capacidad de generar la cura o vacunas para la enfermedad causada por el nuevo coronavirus. Sin embargo, sí puede hacer las pruebas para su diagnóstico. También tiene el talento humano y los recursos informáticos para generar modelos epidemiológicos para manejar datos geográficos que informen la toma de decisiones.
Pero ahora el gobierno ha ido más allá de solo ignorar a los académicos, sino que no le tembló el pulso para quitarle fondos a las instituciones encargadas de desarrollar conocimiento y tecnología en el país —sus universidades y escuelas politécnicas (IES). Además del recorte, el Consejo de Educación Superior aprobó una lamentable reforma en la que aumenta las horas que los profesores universitarios y politécnicos destinan a dar clases. La decisión, de facto, disminuye las horas de investigación y afecta directamente a la calidad de la docencia. En consecuencia, afecta la capacidad de estas instituciones para generar conocimiento.
No son solo decisiones arbitrarias e inconstitucionales, sino que mermarán las oportunidades del país para salir de la crisis actual y de las futuras. Según el Ministro de Economía, Richard Martínez, y el Secretario de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (Senescyt), Agustín Albán, el desfinanciamiento de las IES es una consecuencia inevitable de la crisis económica generada por la pandemia. Pero dicho recorte no es coyuntural. Existe un claro esfuerzo para debilitar el sistema de educación pública.
No solo que no es nuevo, sino que antecedente por largo al covid-19. Por ejemplo, en el 2018 ya se flexibilizó el sistema de evaluaciones de calidad de las Instituciones de Educación Superior. En el 2019, la entonces Presidenta de la Asamblea Nacional, Elizabeth Cabezas, propuso la eliminación del requisito de tener grado de PhD para ser profesor universitario (propuesta que por la presión de la sociedad tuvo que ser retirada). En el mismo año, ya se redujo el presupuesto de varias universidades, dos de las cuales se encuentran entre las 100 mejores de América Latina según QS World University Rankings. Además, durante estos últimos años hubo una reducción considerable del presupuesto destinado para becas. Muchos becarios en el exterior no recibieron los fondos para pagar sus estudios. Y hace pocos días, el gobierno emitió un decreto en el que se suprime el Instituto de Fomento y Talento Humano, institución encargada de la entrega de becas y créditos estudiantiles. Está claro que las decisiones de mayo de 2020 no son reacciones a una crisis, sino un paso más de un esfuerzo premeditado para debilitar el sistema público de educación superior.
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Para despejar las dudas sobre las motivaciones de este debilitamiento, basta ver cómo los recortes presupuestarios no se realizan en todas las áreas del Estado, como debería esperarse. Por ejemplo, muchos académicos que han cuestionado esta decisión se han preguntado por qué no existe recortes en los presupuestos asignados a las Fuerzas Armadas, que es el segundo más alto en América Latina y el Caribe en relación con el producto interno bruto (PIB) del país. Mientras tanto, el Ecuador ocupa el décimo quinto puesto de la región por su gasto en educación en relación a su PIB, según el Banco Mundial. El gobierno le debe al país obligatorias y urgentes explicaciones por esta vergonzosa paradoja.
Uno de los principales argumentos con los que el gobierno justifica la reducción de los presupuestos de las educación superior es su supuesta deficiencia para manejar los recursos que les asigna. Según datos públicos generados por las mismas instituciones y compilados por la Senescyt, las instituciones de educación superior no tienen la misma eficiencia al ejecutar los presupuestos asignados. Ejecutar significa destinar los fondos previstos en el presupuesto —en breve: gastar la plata en lo que se dijo que se iba a gastar. No hacerlo “eficientemente” significa que, a pesar de haber estado previsto un gasto determinado, no se lo hizo.
En los últimos tres años, la Universidad de Guayaquil que tiene aproximadamente 59 mil estudiantes (y está actualmente intervenida por el Estado) ejecutó cerca del 85% de su presupuesto. La Universidad Central del Ecuador, con aproximadamente 42 mil estudiantes, cerca del 69%. La Escuela Superior Politécnica del Litoral (Espol), con cerca de 10.200 estudiantes, el 76%. La Escuela Politécnica Nacional, con aproximadamente 6100 estudiantes, ejecutó su presupuesto en un 72%.
Es importante hacer una aclaración. Las instituciones de educación superior tienen dos tipos de gastos: corrientes y de inversión. Los corrientes son pagos de personal o gastos recurrentes como mantenimiento de instalaciones o equipos. Los inversión son los que se emplean para ampliar infraestructura, adquirir equipos informáticos o para equipar laboratorios, entre otros.
La reducción que ha hecho el gobierno se enfoca netamente en los gastos corrientes. Pero los principales problemas de ejecución de las universidades son en inversión. Lo que ha hecho el Ministerio de Finanzas y la Senescyt es como quitarle el respirador a un enfermo de covid-19 porque no compró mascarillas para evitar contagiarse —un despropósito.
Decanos, investigadores, académicos y profesores coinciden que los problemas de ejecución nacen también del Estado, según sus pronunciamientos en medios sociales. Por ejemplo: expresan que universidades y escuelas politécnicas desconocen los presupuestos que van a ser asignados para su funcionamiento anual hasta marzo y, dichos fondos son transferidos varios meses después. Incluso, hay casos en que fueron transferidos en agosto (y en el caso de fondos para inversión se han transferido hasta en octubre).
Las instituciones de educación superior deben cerrar sus años fiscales las primeras semanas de diciembre, lo que les deja una ventana de 4 a 5 meses para que puedan ejecutar sus presupuestos anuales. Es un período insuficiente para una correcta planificación y ejecución de los recursos asignados. Finalmente, según los académicos consultados, el problema no depende solo de estas tardanzas, sino que para poder comprar materiales académicos o de investigación, las universidades deben atravesar un extenuante y engorroso sistema burocrático de compras públicas que impide que usen efectivamente sus asignaciones presupuestarias.
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La ejecución de los presupuestos de las universidades y escuelas politecnicas no es un debate blanco o negro. Si bien el recorte del estado debilita a las instituciones, muchas de ellas —aunque no todas— sí tienen problemas de eficiencia en su gestión. Pero el recorte no servirá para que los resuelvan, sino para perpetuarlos.
También es cierto que todas las universidades sufren a la hora de ejecutar sus presupuestos por las ineficiencias del gobierno central a la hora de asignarlos. Sin embargo, unas universidades ejecutan mejor sus presupuestos que otras. Esto revela que los problemas al interior de algunas universidades existen y están, también, afectando su desempeño (y, visto lo visto, dándole al gobierno excusas de las cuales sostener los recortes).
Al analizar las asignaciones presupuestarias y cómo se usan, no tomamos en cuenta Yachay, Ikiam o las cofinanciadas porque no se encontró datos comparables y para ellas la Senescyt usa otras metodologías. Sin embargo, de las estudiadas, se ve claramente que cuando se combina más presupuesto, calidad de gasto, y gestión —en general priorizando la planta docente y la investigación— desemboca en la graduación de mejores estudiantes. Sobre todo, esa combinación tiene un efecto positivo en la capacidad de la institución de generar conocimiento.
No es una realidad en todas las instituciones académicas del sistema público y hay una gran disparidad entre ellas. Existe problemas que van desde su gestión pasando por conflictos políticos internos y por los contextos de las regiones donde se desenvuelven.
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Los problemas internos de las universidades públicas no solo tienen que ver con la ejecución de sus presupuestos sino que muchas abandonaron su rol como productoras de conocimiento y se convirtieron en simples fábricas de títulos y profesionales.
Un informe de la Senescyt sobre la distribución de recursos asignados a las universidades públicas del 2020 presenta indicadores sobre su desempeño, como número de estudiantes, calidad de gasto, diversidad geográfica, publicaciones científicas, entre otros. Esto revela que los problemas de las instituciones de educación superior no son solo causados por el Estado, sino que hay cierta corresponsabilidad.
Para determinar esa corresponsabilidad, se puede intentar medir cuán eficiente es cada universidad ejecutando su presupuesto analizando el tamaño de su plantilla docente en relación a su población estudiantil. En ese supuesto, la Universidad de Guayaquil (bajo intervención estatal), la Universidad Central del Ecuador y la Universidad Estatal del Sur de Manabí parecerían gestoras más eficientes de su presupuesto. La Universidad Estatal Amazónica, la Escuela Politécnica Agraria de Manabí y la Universidad Agraria del Ecuador, por el contrario, muestran un gasto más ineficiente. Sin embargo, esta medición puede ser engañosa. El tamaño de la Estatal de Guayaquil y la Central puede sesgar los resultados, por lo que se requiere llevar el análisis a mayor profundidad.
Cuando se analiza más detalladamente a las universidades y escuelas politécnicas, se puede observar que la Escuela Politécnica Nacional invierte más de 9 mil dólares anuales anuales por alumno, mientras que la ESPOL más de 6 mil. Esto significa que los recursos de dichas universidades son mejor direccionados hacia la formación de sus alumnos. En contraste, universidades como la Luis Vargas Torres de Esmeraldas o la Estatal de Manabí son las que menos recursos invierten en la formación de cada alumno.
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El rol primordial de una universidad o escuela politécnica es la generación de conocimiento. Cuantificarla es complejo. Sin embargo, una aproximación válida es el análisis del número de artículos científicos que publican cada año. Esto último debería ser complementado con el análisis de número de patentes generados por cada institución, pero esta información en el Ecuador es inexistente.
Lo que sí está claro es que a nivel regional la producción de literatura científica del Ecuador es mínima. Si sumamos todas las publicaciones anuales de todas las instituciones de educación superior públicas del país no alcanzan a la producción científica de la Universidad de Chile y está muy por debajo de la producción científica de la Universidad Nacional Autónoma de México —ambas universidades públicas. A pesar de esta realidad, la producción de conocimiento de todas las universidades del país continúa creciendo de forma importante, siendo la Escuela Politécnica Nacional y la Espol las líderes de estos esfuerzos.
Cuando se mide la relación entre la producción científica y el número de profesores titulares, las universidades que más producen conocimiento son la Escuela Politécnica Nacional y la Espol. Por otro lado, las de menor producción científica por número de profesores titulares son la Universidad Central del Ecuador, la Universidad de Guayaquil, y las Universidades Laica de Manabí y la Estatal de Bolívar. En este escenario, los más preocupantes son los casos de la Universidad Central del Ecuador y la Universidad de Guayaquil: se esperaría que tengan una producción científica más robusta al ser las más grandes del país por el número de profesores titulares y sus presupuestos. Sin embargo, estas han priorizado la formación de estudiantes, dando menos importancia a la producción científica.
El reciente recorte de presupuesto a las instituciones de educación superior y el aumento de horas de clases para los profesores universitarios, reduciría significativamente la capacidad de estas instituciones para investigar y afectaría directamente la calidad de la enseñanza. Por un lado, los profesores sobrecargados de clases no podrán destinar el tiempo requerido para hacer investigación y generar conocimiento. Por el otro lado, los mismos profesores dispondrán de menos tiempo para preparar las clases, y pese a ello tendrán un mayor número de estudiantes.
Otro problema en las instituciones de educación superior es el porcentaje de sus presupuestos que se va en costos administrativos. La Universidad Técnica de Babahoyo y la Universidad Nacional de Loja gastan más de un 30% de su presupuesto en personal administrativo. Mientras que la Escuela Politécnica Nacional y la Universidad de Cuenca ese rubro es menor al 15%. Según fuentes que prefirieron mantener el anonimato por temor a represalias, la aparente redundancia en puestos administrativos en algunas instituciones podría responder a favores políticos en años o inclusive décadas pasadas.
La incorrecta distribución de los recursos entre personal académico y administrativo tiene serias implicaciones en relación con la productividad de conocimiento. Aunque sea evidente, hay que decirlo: mientras más recursos son asignados a personal administrativo, es menor la producción científica. Mientras más recursos son asignados a personal académico, la producción científica aumenta (es importante hacer una puntualización: hay personal clasificado como administrativo que es clave para el desarrollo de conocimiento, como técnicos de laboratorio o técnicos docentes.)
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Es evidente que el gobierno no comprende el rol clave que cumplen las instituciones de educación superior públicas para el crecimiento económico del país y para mejorar el bienestar de la sociedad. Es incomprensible que las autoridades económicas desconozcan años de evidencia científica que señalan que el pilar fundamental del crecimiento de un país es la generación de conocimiento y que las propias autoridades encargadas de velar por la educación superior e investigación en el país atenten contra la misma.
Lo grave son los efectos a mediano y largo plazo. La falta de generación de conocimiento no permitirá generar alternativas económicas para el país, manteniendo al Ecuador relegado en la producción de innovación y tecnología. El recorte afectará la calidad de los futuros profesionales que se gradúen de las instituciones de educación superior públicas. El Estado está condenando a que los estudiantes no reciban una formación de calidad y a que las universidades y escuelas politécnicas abandonen su rol primordial de generar conocimiento. El gobierno actúa como un médico que pretende curar a un enfermo cerrándole la válvula de oxígeno.
Pese a que las instituciones públicas aún están lejos de convertirse en entidades que dinamicen la economía del país, muchas avanzan en el sentido correcto. Hay ejemplos exitosos, como el de la Espol o la Politécnica nacional, de cómo la buena gestión y su compromiso pueden ser un gran aporte para el país.
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El conocimiento científico es la base para el desarrollo de cualquier actividad productiva o tecnológica. Desde la antigüedad, se ha reconocido que está íntimamente relacionado con el poder y la riqueza de una sociedad. Imam Ali, regente del califato Rashidum del siglo VI, dijo que el “conocimiento es un gobernante y la riqueza es su súbdito”. Para que haya cambios sustanciales en Ecuador, se requiere que toda la sociedad y el Estado reconozcan esa vieja lección.
El rol que cumplen las instituciones académicas en la economía y bienestar social del país es central. El Estado debe fortalecerlas, ayudar a las que tienen ineficiencias a superarlas, y no convertirse en un obstáculo como lo hace desde 2018 —aunque ahora haya encontrado en la pandemia una excusa perfecta.
