El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) parece vivir sus últimos días. El 14 de agosto de 2019, la Asamblea Nacional destituyó y censuró a cuatro de sus consejeros José Tuárez, Victoria Desintonio, Rosa Chalá y Walter Gómez. Antes, el 1 de agosto, la Corte Constitucional dictaminó cuál es el proceso para eliminar el organismo. El movimiento Ahora, fundado en 2015 por el asambleísta Fabricio Villamar y que presentó la propuesta de reforma parcial a la Corte para eliminarlo, ya prepara la recolección de firmas para convocar a una consulta popular y para llegar a un acuerdo con la Asamblea Nacional para que se elimine el Consejo.
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Mientras los consejeros destituidos dicen que irán a instancias internacionales para impugnar su separación, y mientras se recogen las firmas en busca de la eliminación de la institución, el CPCCS debe seguir funcionando. En medio del caos —y a pesar de que cumple una década de creación— muchos no saben qué funciones tiene —más allá de designar a las autoridades de control— y cuán vinculantes son sus informes e investigaciones.
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La idea de tener un Consejo de Participación no es de hace diez años. La Constitución de 1998 institucionalizó a la Comisión de Control Cívico de la Corrupción —creada un año antes—, un órgano autónomo cuya función era investigar denuncias de corrupción, a pesar de las competencias de la Contraloría y de la Fiscalía.
La Comisión (al igual que el Consejo de Participación) no tenía la capacidad de establecer responsabilidades administrativas o penales —es decir, sus pronunciamientos no eran lo que en lenguaje jurídico se llama “vinculantes”, y que en la práctica significaba que no tenían una aplicación directa o eran de cumplimiento obligatorio.
La Comisión tampoco podía designar a las autoridades de control, algo que sí es función del CPCCS. Gabriel Hidalgo, docente universitario que ha estudiado al Consejo de Participación desde su creación, explica que durante los gobiernos de Lucio Gutiérrez y Alfredo Palacio, ya se pensaba en llamar a una una consulta popular para reformar la Constitución y para incluir nuevas instituciones como el CPCCS —apartidista, que represente a los intereses ciudadanos y que designe a las autoridades de control.
Sin embargo, la propuesta del presidente Palacio al congreso (el legislativo de ese entonces) para convocar a la consulta popular no prosperó. Según la Constitución de 1998, cualquier reforma constitucional debía pasar por dos debates en el congreso, mediados con un año de distancia. “Correa no es que se inventa el agua tibia, eso ya existía”, dice Hidalgo. Para el académico “lo que hace la Constitución de Correa, es darle la facultad nominadora (de designar autoridades) y solo han cumplido con esa única función”.
La Asamblea Constituyente de Montecristi, convocada por el expresidente Rafael Correa en 2008, creó al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Fotografía de la Asamblea Nacional tomada bajo licencia CC BY-SA 2.0
Hay otras pocas diferencias entre la conformación de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Ambas, según sus respectivas leyes — la Ley de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, expedida en 1997, y la Ley del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, del 2009— se integran por siete miembros principales y siete suplentes. La diferencia es que los miembros de la Comisión tenían funciones durante cuatro años; los consejeros del CPCCS, por cinco.
Otra diferencia es que a los integrantes de la Comisión los elegía un “colegio electoral” formado por representantes de universidades y escuelas politécnicas, de gremios nacionales de profesionales, de la asociaciones de medios de comunicación y de periodistas, de las Cámaras de la producción, de los sindicatos y organizaciones nacionales de indígenas, afroecuatorianos y campesinos, así como de organizaciones nacionales de mujeres, de derechos humanos y de defensa de los consumidores. Desde el 2019, a los consejeros del CPCCS los elige la ciudadanía a través de elecciones. Antes los consejeros eran elegidos entre los representantes de las organizaciones sociales o ciudadanos de manera individual, a través de un concurso público de méritos y oposición que lo realizaba el Consejo Nacional Electoral. Después de la consulta popular y referéndum del 2018, se cambió la forma de elección de los consejeros.
Si ya existía una Comisión de Control Cívico de la Corrupción, que era un ente constitucional, ¿por qué se debía crear el Consejo de Participación?
En 2008, el Ecuador le había dado la espalda al sistema de partidos. Estaba cansado de su ineficacia, de sus enroques y acuerdos, y de la quiebra generalizada y la crisis en que el país cayó al final del siglo XX.
Para evitar las componendas y los acuerdos partidistas, la Asamblea Constituyente de Montecristi diseñó un aparato estatal que canalizara (en teoría, de forma independiente) el ejercicio de la participación ciudadana y permitiera un control social sobre el Estado sin ataduras partidistas. El órgano, bautizado bajo el rimbombante nombre de Consejo de Participación Ciudadana y Control Social podría investigar casos de corrupción, establecer mecanismos de rendición de cuentas, y designar al Procurador General, a los Superintendentes, al Defensor Público y al Defensor del Pueblo, al Fiscal General, al Contralor y a los miembros del Consejo Nacional Electoral, del Tribunal Contencioso Electoral y del Consejo de la Judicatura. Así, decían hace una década los vigésimos padres de la patria, se evitaría la injerencia política y la ciudadanía ejercería de manera directa el poder.
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El Consejo de Participación debe ser una institución independiente del poder para cumplir sus funciones. Sin embargo, sus detractores la han calificado de ser una institución que no cumplió con ser apartidista.
Durante el gobierno de Rafael Correa uno de los cuestionamientos hacia los miembros del Consejo fue que la mayoría de sus consejeros eran simpatizantes o trabajaron para el gobierno de Correa. En su rendición de cuentas, el Consejo de Participación Ciudadana Transitorio (CPCCS-T) también justifica el cese de funciones de más de una veintena de autoridades “debido a que en su gran mayoría los mismos presentaban falta de independencia con la Función Ejecutiva, mientras se encontraba en el poder el expresidente Economista Rafael Correa Delgado”.
El asambleísta Fabricio Villamar, del movimiento Ahora, que promueve la eliminación del Consejo de Participación, explica que el CPCCS se convirtió en el espacio de nombramiento para los puestos de control de “la gente de la camarilla del Presidente de turno”. Villamar dice que el organismo “fue una novelería constitucional” que entregó las competencias de la Asamblea para entregárselas al Presidente, lo que “terminó de alguna manera demostrando lo que es el hiperpresidencialismo”. Para Hidalgo, quitar esa atribución a la Asamblea Nacional solo contribuye a debilitar las instituciones del país: “se puso de moda la idea equivocada de destruir a las instituciones representativas y esto es una herencia del socialismo bolivariano”, dice el académico. Andrea Rivera, exconsejera del CPCCS del periodo 2010-2015, en una entrevista dijo que “todos esos procesos fueron utilizados, manipulados”.
El exsfiscal Carlos Baca Mancheno fue una de las autoridades designadas por el CPCCS. Baca Mancheno fue destituido y censurado en 2018. Fotografía de la Asamblea Nacional tomada bajo licencia CC BY-SA 2.0
Algunas autoridades de control nombradas por los Consejos de Participación Ciudadana, entre 2010 y 2018, fueron el excontralor Carlos Pólit —vinculado con el caso Odebrecht— y el exsuperintendente de Comunicación, Carlos Ochoa —acusado de falsificar la Ley de Comunicación para sancionar a medios de comunicación—, ambos prófugos de la justicia. También nombraron al exfiscal Galo Chiriboga —cuyo nombre apareció en los Papeles de Panamá— y al exfiscal Carlos Baca Mancheno —que fue destituido y censurado por la Asamblea Nacional en 2018 por incumplimiento de funciones.
Luego de la Consulta Popular y Referéndum de febrero de 2018, se creó el CPCCS-T, presidido por Julio César Trujillo. Durante su periodo, que duró hasta mayo de 2019, los consejeros transitorios evaluaron a ocho instituciones: al Consejo Nacional Electoral, al Consejo de la Judicatura, a la Corte Constitucional, a la Defensoría del Pueblo, al Tribunal Contencioso Electoral, a la Superintendencia de Bancos, a la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros y a la Superintendencia de Ordenamiento territorial.
La evaluación del CPCCS-T cesó de sus funciones a 27 autoridades. Entre ellos los nueve jueces de la Corte Constitucional (CC), quienes fueron cesados por “incumplimiento de funciones y conflictos de intereses”, según se establece en el documento de rendición de cuentas del Consejo de Participación Transitorio.
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Quienes pretenden eliminarlo, creen que el CPCCS no cumplía un rol ciudadano, sino político partidista. El asambleísta Villamar dice que la creación del Consejo fue la forma “más mojigata de quitarle competencias a la Asamblea para que las tome el Presidente de la República”. El expresidente Lucio Gutiérrez dice que sirvió para que Correa tuviese absoluto control sobre la participación ciudadana. “Iba a consolidar su dictadura y al colocar a todos los integrantes de los organismos de control”, dice Gutiérrez.
Además, dice que las autoridades nombradas por el antiguo Congreso, al menos “no actuaron de la manera tan descarada como lo hicieron nominados de la época de Rafael Correa”. El Consejo, dice el presidente destituido e 2005, encubría actos de corrupción, “al igual que lo hizo el Contralor, la corrupción de los funcionarios del gobierno anterior, incluido el propio expresidente de la República”, dice Gutiérrez.
Sin embargo, Virgilio Hernández, exasambleísta y ahora secretario ejecutivo de Revolución Ciudadana, dice que ahora se habla como si los antiguos congresistas fueron “arcángeles, santos varones y mujeres”. En el Congreso, dice, existían también irregularidades con el nombramiento de las autoridades de control. “Lo único que nos queda como elemento de resistencia es recuperar la memoria”, dice Hernández.
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Los pendientes del Consejo de Participación son miles. Las cifras entregadas, el 7 de agosto de este año, por el Secretario Técnico de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción del CPCCS, Jorge Fabara, confirman cuánto trabajo falta por hacer: más de 2.700 casos deben ser atendidos por el actual Consejo. Sin embargo, Juan Javier Dávalos, consejero que reemplazará al censurado y destituido José Tuárez, dice que el principal reto del CPCCS será “sobrevivir estos cuatro años”. En segundo lugar, dice Dávalos, “mantener las competencias en cuanto a los nombramientos de las autoridades de control”. No descartó que se seguirá investigando actos de corrupción “todas las denuncias que se presenten deben ser tramitadas”, dice Dávalos.
En las oficinas del Consejo hay varias cajas llenas de procesos y denuncias por tramitar. ¿El CPCCS podrá luchar en contra de la corrupción, promover la participación ciudadana y resolver las más de 2 mil 700 causas pendientes? Fotografía de Diego Ayala para GK.
Las causas represadas en el Consejo no son una novedad. En su columna Recovecos de justicia, Cristina Bastidas cuenta que su familia acudió al Consejo de Participación Ciudadana para que den seguimiento al caso de su sobrina Daniela Bolaños que murió en un accidente de tránsito. . Bastidas dice que la investigación del accidente ha tenido tres fiscales, cuatro jueces, dos apelaciones en la Corte Provincial de Pichincha, y “muchas otras vueltas y trabas”. La secretaria del CPCCS —cuenta Bastidas— le dijo que detrás de su solicitud “había cinco mil más y que básicamente era imposible que el organismo la procesara”
Cuando el CPCCS-T estaba en funciones, según la información enviada por la Secretaría Técnica de Transparencia del CPCCS, ingresaron a la institución más de 1.300 denuncias solo sobre la evaluación de las autoridades de control.
De esas denuncias, se archivaron más de 750. Otras 46 llegaron a la Fiscalía. Más de 300 se enviaron a la Corte Nacional de Justicia. Entre marzo de 2018 y julio de 2019, llegaron al Consejo Transitorio otras 3.870 denuncias y pedidos.
Al pleno del Consejo Transitorio llegaron 152 de esos casos. Más de 1.300 fueron archivados y más de 1.200 se enviaron a otras instituciones. Dávila explica que el Consejo Transitorio escogió “casos emblemáticos importantes”, y dice que a todos esos casos, el nuevo Consejo debería darles seguimiento en la Fiscalía, en la Contraloría. Sin embargo, recalca que “está claro que esa no es la prioridad” para los nuevos consejeros.
El sacerdote José Carlos Tuárez ya no es presidente del Consejo de Participación. La Asamblea Nacional lo destituyó y censuró junto a tres consejeros más. Fotografía de Diego Ayala para GK.
El Consejo de Participación del 2015 también recibió más de dos mil casos y denuncias. Hasta 2018, archivó más de 200. Envió más de 250 a otras instituciones, y más de 220 llegaron al pleno, de acuerdo a la información de la Secretaría Técnica de Transparencia del CPCCS.
Aunque el Consejo debe luchar en contra de la corrupción “no tiene competencias para condenar ni determinar responsabilidades”, según la información enviada por su Secretaría Técnica de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción. En definitiva, el organismo solo puede investigar y acompañar a los ciudadanos en sus denuncias de corrupción.
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Paradójicamente, la participación ciudadana ha sido tal vez la función más olvidada del Consejo. Pablo Dávila, miembro del Consejo de Participación Transitorio, dice que el objetivo para la creación de la institución era rescatar la participación de la ciudadanía. Sin embargo, dice que en la práctica eso no se cumplió, por lo que el CPCCS es “innecesario”. El politólogo Rafael Balda sostiene que el Consejo no sirvió para canalizar la participación ciudadana. “Aunque sea un lugar común, la participación ciudadana (excluyendo la participación electoral) no se puede estatizar”, explica Balda.
El debate de qué es y cómo se ejerce la participación ciudadana lleva ya varias décadas. En 1950, el politólogo David Easton escribió un libro llamado Los sistemas políticos, en el cual describía un modelo político de inputs y outputs —en español, un sistema de insumos y productos. La participación ciudadana es una de las formas de input. “Una forma a través de la cual llegan las demandas al sistema político para generar output; es decir, políticas públicas, legislación, regulación, entre otras”, explica Balda, quien dice que el CPCCS no era una vía idónea para canalizar esta participación. “Cumplía un rol más bien inexistente y decorativo”, dice.
Pabel Muñoz, asambleísta de la bancada de la Revolución Ciudadana, coincide en que el trabajo del Consejo sobre la participación ciudadana ha sido débil. Para Muñoz, “ha habido una falta de trabajo adecuado del Consejo” porque no mejoró ni canalizó “las expectativas de participación ciudadana de los ecuatorianos”.
El actual Consejo de Participación se posesionó en junio de 2019. En menos de tres meses, cuatro de sus consejeros fueron destituidos y censurados por incumplimiento de funciones. Fotografía de la Asamblea Nacional tomada bajo licencia CC BY-SA 2.0
Sin embargo, el asambleísta dice que también se debe tener presente que la sociedad ecuatoriana no es participativa. “Los niveles de participación de la sociedad ecuatoriana han sido escasos y débiles estructuralmente”, dice Muñoz. Además, el problema de la poca participación, según el asambleísta , no es reciente: viene al menos desde el regreso a la democracia, hace 40 años. Sobre las deudas del Consejo, Muñoz opina que “no hay institución perfecta” y que todas las entidades públicas —incluyendo el CPCCS— están en deuda con la ciudadanía. “Le deben el cumplir de mejor forma su rol”, dice.
Karina Ponce, suplente del actual Consejo de Participación, cree que los consejos anteriores se centraron en la designación de las autoridades. “Eso le preocupa a la mayor parte de la clase política del país”, dice. Pero reconoce que “se ha dejado de lado la formación de la ciudadanía y la lucha en contra de la corrupción”.
Para ella, la ciudadanía no se ha beneficiado del Consejo. He ahí el germen de la discusión de su eliminación. El asambleísta Villamar coincide. “Descuidaron la participación ciudadana, el proteger al denunciante e investigar casos de corrupción”.
Dávalos dice que la situación actual del CPCCS no le permite apoyar los procesos de participación ciudadana: “Estamos frente a un ataque político brutal, lo que pone a la institución en una situación compleja”, dice. Para él, las prioridades están ahí. “Mientras no resolvamos esta disputa política de si debe o no existir el Consejo y si debe o no designar a las autoridades de control”, dice quien reemplazará al destituido presidente Tuárez, “difícilmente vamos a avanzar en los otros sentidos”.
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El futuro del Consejo no luce muy brillante. “En la práctica y desde el punto de vista político, tras el dictamen de la Corte Constitucional, la suerte del CPCCS está echada. su futuro es la extinción o al menos un recorte total de sus facultades”, dice Rafael Balda. El exconsejero Dávila cree que si se elimina el CPCCS no pasaría “absolutamente nada”. Dice que, por ejemplo, la denuncia e investigación anticorrupción le corresponde a la Fiscalía, que la investigación del manejo de los fondos públicos es función de la Contraloría, y que el acompañamiento a los ciudadanos en las denuncias de corrupción podría hacerla el Defensor del Pueblo. Virgilio Hernández dice hay que respetar al Consejo y no eliminarlo “porque está en la Constitución”. Pabel Muñoz no cree que existen funciones duplicadas, sino complementarias. “Hay que trabajar en mejorar y potenciar el concepto que fue creado en Montecristi”, dice.
Para varios analistas, el Consejo nunca se trató de la participación ciudadana. Gabriel Hidalgo dice que su verdadera función era intentar que la Asamblea Nacional “deje de fiscalizar y fiscalice el Consejo” y que, además, lo que se quería era “crear un pequeño gobierno dentro del Estado y en ese sentido un gobierno soviético”. Balda dice que cuando las elecciones de las autoridades de control las hacía el Congreso, las negociaciones políticas era evidentes. “Esas negociaciones las hacían los representantes de lo electoral, a los cuales se podía castigar o premiar en las siguientes elecciones por esas decisiones”, dice. Con el Consejo de Participación de los diez primeros años, eso no era posible. Ambos expertos coinciden en que la desaparición del Consejo es necesaria. “Lo que hacía era darle apariencia imparcial y técnica a unas designaciones que siempre fueron y serán políticas”, dice Balda.
Dávalos propone que —en caso de que la Asamblea deba designar a las autoridades— sea el CPCCS el que envíe la terna de los candidatos, seleccionados a través de los concursos de méritos y oposición, para que los asambleístas elijan entre ellos a las autoridades. “pero es una propuesta que debe ser debatida”, dice. Dávalos dice que una reforma a la Ley del Consejo de Participación Ciudadana podría ayudar a mejorar los mecanismos de designación de autoridades.
Si el Consejo de Participación se elimina, se propone que la Asamblea Nacional designe a las autoridades de control, como lo hacía el antiguo Congreso Nacional. Fotografía de la Asamblea Nacional tomada bajo licencia CC BY-SA 2.0
Esa devolución de funciones preocupa a los partidarios de la existencia CPCCS. La consejera suplente Karina Ponce dice que preocupa que las autoridades de control sean nombradas por la Asamblea. “Los asambleístas ni siquiera pueden quedar de acuerdo en designar cuatro comisiones”, ¿cómo van a elegir a las autoridades?. “¿Cómo será cuando ya tengan la potestad de designar autoridades y no queden de acuerdo en cuál terna del ejecutivo o cómo vaya a ser el mecanismo de designación de las mismas”, dice Ponce. Lo mismo cree Dávalos “Imagínese lo complicado que se les va a hacer nombrar o elegir a una persona de los doce millones para liderar una de estas instituciones”, dice.
Pabel Muñoz cree que la poca confianza en la Asamblea Nacional sería también una buena razón para que no designe a las autoridades de control: “Ni siquiera 2 de cada 10 ecuatorianos confían en la Asamblea”. Sin embargo, el asambleísta Villamar explica que la Asamblea nunca será la institución favorita porque “la Asamblea no regala hospitales ni bonos ni construye carreteras”, sino que es el “centro del conflicto” donde deben resolverse las diferencias políticas. Según la encuestadora Perfiles de Opinión, hasta julio de 2019 apenas 2 de cada 10 ecuatorianos califican a la gestión de la Asamblea Nacional como buena. Los datos de la misma encuestadora muestran que durante este año el nivel de aceptación de la Asamblea Nacional no ha llegado ni al 40%.
La pugna política sería la causa para intentar eliminar al Consejo, según Dávalos. El nuevo consejero cree que “toda esta amenaza se da porque los partidos políticos quieren recuperar la posibilidad de nombrar a las autoridades de control”. Pero, según Rafael Balda, la selección de autoridades siempre tendrá un componente político. “Lo que necesitamos ahora es más transparencia, y no supuesta imparcialidad y tecnicismo disfrazados de supuestos concursos”.
Dávalos, Muñoz y Hernández coinciden en que el juicio político en contra de los cuatro consejeros destituidos se dio porque se los creía de una facción “correísta”. La destitución de los consejeros —dice Muñoz— ayudará a “poner a los nuevos porque la clase política cree en que es más fácil que respondan a sus intereses a que respondan a otra fuerza política”. Dávalos, quien ha dicho que admira a Rafael Correa, dice que los partidos políticos “por intentar destruir a un líder, a un expresidente de la República, están destruyendo las instituciones del país”.
El expresidente del CPCCS, José Tuárez comparece ante la Asamblea Nacional durante su juicio político. Detrás de él los otros consejeros destituidos y censurados: Victoria Desintonio, Walter Gómez y Rosa Chalá. Fotografía de la Asamblea Nacional tomada bajo licencia CC BY-SA 2.0
Ponce dice que aunque no se puede aferrar a una institución por ser parte de ella, le preocupa la forma en la que se debate la eliminación del Consejo. La consejera suplente explica que nadie debate sobre qué institución se encargará de la rendición de cuentas sobre el manejo de los fondos públicos y de la formación ciudadana. Además, dice que le preocupa que, en el futuro, se discuta reformar o eliminar otra institución de acuerdo a la coyuntura política: “Eso me preocupa, que las condiciones siempre estén sujetas a las necesidades del momento y no se piense a futuro”.
Sin embargo, la eliminación del Consejo —en caso de suceder— no sería inmediata y, según Dávila, “en el mejor de los casos” tomaría al menos un año. Pero también reconoce que el proceso de eliminación podría prolongarse hasta las elecciones del 2021. “Esos son tiempos que no dependen de nosotros, sino de los procesos jurídicos”, dice.
Hernández cree que ahora ya no se avanzará en la eliminación del CPCCS porque la Asamblea ya destituyó a los cuatro consejeros identificados como correístas: “84 votos terminaron con los votos de millones de ecuatorianos”. Villamar recuerda que los asambleístas llegaron a la Asamblea por voto popular y que están ahí en “representación de los ecuatorianos”. El politólogo Rafael Balda opina que la designación de autoridades a través del CPCCS “fue un pésimo invento de la Constitución de 2008”, pero aclara que la eliminación del organismo solo se puede hacer vía asamblea constituyente. Agrega que la opción ideal sería recortar al máximo las funciones del Consejo. “Que se limite a tener un catastro de las organizaciones de la sociedad civil cuyo registro está disperso ahora por varias dependencias”, propone.
Mientras se resuelva la eliminación del Consejo, la institución continuará trabajando, pero si a menos de 70 días de iniciadas sus funciones hay cuatro consejeros destituidos, ¿el CPCCS podrá luchar en contra de la corrupción, promover la participación ciudadana y resolver las más de 2 mil 700 causas pendientes?
