¿Qué es el canje de deuda por naturaleza?

En los últimos dos años, Ecuador ha hecho dos canjes de deuda por naturaleza. En 2023, canjeó 1,6 mil millones de deuda externa por un bono de 656 millones, y se comprometió a la conservación de las Islas Galápagos. En 2024, convirtió 1,5 mil millones en deuda en un bono de 1 mil millones, con la promesa de conservar la Amazonía. 

A pesar de ser acuerdos significativos para las finanzas del país y para los esfuerzos de conservación, los canjes de deuda por naturaleza siguen siendo poco entendidos y, en gran medida, ignorados. Hace falta una explicación de qué son, cómo funcionan y cómo pueden convertirse en mecanismos clave para proteger nuestro patrimonio natural para las próximas generaciones.

Para entender el canje de deuda, debemos comprender cómo funciona la deuda externa. Cuando el gobierno de Ecuador necesita dinero, puede emitir bonos (certificados de deuda con una tasa de interés específico y un plazo de pago específico) en los mercados globales de capitales o el sistema internacional financiero que conecta prestadores con prestamistas. 

Los bonos pueden durar desde pocos meses hasta 30 años.

Los compradores de bonos de países como Ecuador perciben al país como un deudor de alto riesgo porque ha incumplido con el pago de su deuda externa en cuatro ocasiones en los últimos 40 años. 

Por eso, Ecuador tiene que ofrecer una tasa de interés alta (normalmente entre 8 y 10% anual, comparado con un 2,5% para Alemania) para atraer a los compradores. A veces estos bonos pagan capital e intereses en partes; otras veces, Ecuador paga solo los intereses y el capital se cancela al final del periodo.

En diciembre de 2024, Ecuador tenía 57,7 mil millones de dólares en deuda externa, de los cuales 20 mil millones provienen de antes de 2007, otros 20 mil millones fueron adquiridos entre 2007 y 2017, y 17 mil millones desde 2017 hasta 2025.

La deuda externa representa una carga considerable para el Estado ya que el dinero destinado al pago de intereses no puede utilizarse en salud, educación u otros servicios esenciales. Además, si el gobierno decide dejar de pagar sus obligaciones o se atrasa, pierde el acceso a los mercados globales de capitales. Es decir, no puede volver a pedir prestado dinero. 

En esos casos, solo el Fondo Monetario Internacional o países como China estarían dispuestos a prestarle dinero. En el caso de China, las condiciones no siempre son transparentes. 

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Desde una perspectiva ambiental, un gobierno sobreendeudado tiende a hacer un mal trabajo en proteger la naturaleza: es más fácil recortar el presupuesto ambiental porque los árboles no van a las urnas y la biodiversidad no cierra carreteras en protesta.

Para evitar que el medioambiente se quede desatendido por los gobiernos sobre endeudados, organizaciones ambientales sin fines de lucro como The Nature Conservancy (TNC), Conservation International y World Wildlife Fund, desarrollaron un mecanismo financiero que busca generar un ganar-ganar para la naturaleza y para los gobiernos. Desde que se lanzó el primero, en Bolivia en 1987, se lo conoce como el canje de deuda por naturaleza (debt-for-nature swap en inglés). 

¿Cómo funciona?

Primero, en el caso de Ecuador, The Nature Conservancy (TNC) creó una nueva entidad legal conocida como vehículo de propósito especial (SPV, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es comprar la vieja deuda ecuatoriana de tenedores internacionales. Luego, TNC contacta a inversionistas internacionales con acceso a grandes montos de capital para capitalizar el SPV. Una vez que consigue los fondos para poder comprar la deuda, el SPV negocia con los actuales tenedores de bonos de Ecuador para comprarlos, muchas veces con descuento.

Por ejemplo, si un tenedor tiene bonos con un valor nominal de 1 millón que vence en 20 años, puede estar dispuesto a venderlos hoy por 600 mil dólares. ¿Por qué vender con pérdida? Primero, es posible que ya haya recuperado parte de su inversión a través de los pagos de intereses. 

Segundo, si la situación económica de Ecuador se deteriora (por ejemplo, si cae el precio del petróleo), aumenta el riesgo de incumplimiento. Tercero, el inversionista puede tener mejores oportunidades de inversión y prefiere disponer del capital ahora. 

TNC no suele encontrar mucha resistencia al comprar bonos incluso con descuento.

Una vez que el SPV adquiere los bonos, se acerca al gobierno ecuatoriano y le ofrece hacer el canje. Lo que sucede luego es que el Estado ecuatoriano entrega nuevos bonos con mejores condiciones a cambio de cancelar los antiguos. 

Por ejemplo, los nuevos bonos pueden tener una duración mayor (20 o 30 años en vez de 5) y una tasa de interés más baja (por ejemplo, 5% en lugar de 10%). A cambio de estas condiciones favorables, Ecuador debe comprometerse a destinar parte del ahorro a la conservación; en el caso de Galápagos, los fondos deben proteger el ecosistema marino; en el de la Amazonía, financiar su protección de forma sostenida.

Pero el trabajo del SPV, o vehículo de propósito especial, no termina ahí. 

Para que los nuevos compradores de la deuda ecuatoriana acepten una tasa más baja a cambio de bonos de un país con historial crediticio problemático, TNC busca quién garantice el cumplimiento de pagos. Es decir, como una aseguradora: una tercera entidad debe respaldar el compromiso de Ecuador. En ambos canjes —Galápagos y Amazonía—, la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (DFC) asumió ese rol.

En resumen, antes de los canjes, Ecuador tenía obligaciones pendientes por 3,16 mil millones. Gracias a estos acuerdos, se cancelaron esas obligaciones, Ecuador emitió nuevos bonos por 1,65 mil millones y se comprometió a destinar 910 millones a la conservación de Galápagos y la Amazonía. 

El ahorro neto en deuda es de aproximadamente 650 millones de dólares, más cientos de millones en intereses ahorrados gracias a las tasas más bajas. Y en vez de pagar 910 millones a tenedores de deuda, ese dinero se invertirá en conservación. TNC logra así su doble objetivo: reducir la deuda externa del país y asegurar financiamiento para la naturaleza a largo plazo.

La garantía del cumplimiento

Ahora, ¿cómo se asegura TNC de que Ecuador cumpla con sus compromisos ambientales? 

Primero, el gobierno no decide directamente cómo se gastan los 910 millones destinados a conservación. En ambos canjes se estableció un fideicomiso independiente, integrado por actores de la sociedad civil local e internacional, que determina el uso de los fondos. En el caso de las Islas Galápagos, se llama Galápagos Life Fund (GLF), y en el caso de la amazonía, se llama Fondo del Biocorredor Amazónico (BCA).

Estos fideicomisos deben contar con mecanismos de gobernanza rigurosos para evitar conflictos de interés, garantizar controles financieros y evaluar los proyectos mediante comités técnicos. Los proyectos deben tener metas e indicadores claros, evaluados periódicamente (por ejemplo, hectáreas protegidas, recuperación de especies endémicas, etc.). En teoría, los fideicomisos deben operar con un alto nivel de transparencia, algo que, según expertos, le ha faltado al Galápagos Life Fund.

Los fideicomisos son auditados por empresas terceras especializadas en contabilidad y los fondos se desembolsan a los proyectos contra resultados verificables. En teoría, estos fondos pueden financiar actividades estatales —como la compra de nuevos barcos para vigilancia ambiental— siempre que se justifique su impacto ecológico. Sin embargo, el gobierno no tiene voz ni voto sobre el uso de los fondos, y un actor estatal que solicita fondos debe cumplir con los mismos requisitos que cualquier otra entidad que solicite financiamiento.

Hasta ahora hemos presentado los canjes como positivos, pero el mecanismo conlleva riesgos. Primero, Ecuador sigue expuesto al riesgo de incumplimiento: una crisis política, una caída del petróleo o un desastre natural podrían dificultar el cumplimiento de pagos de los nuevos bonos. Segundo, los fideicomisos deben ejecutarse con eficiencia y transparencia, evitando incluso la percepción de corrupción. 

Tercero, los proyectos financiados deben estar bien diseñados y ejecutados. Muchas organizaciones ambientales locales no tienen experiencia en operar a grandes escalas, lo que representa un desafío. Finalmente, el gobierno debe respetar la independencia de los fondos. Si estos no cumplen sus objetivos, es poco probable que se repitan canjes similares en el futuro.

Nunca ha sido más urgente redoblar nuestros esfuerzos para conservar el patrimonio natural del Ecuador. Las amenazas que enfrentamos hoy son tan nuevas como alarmantes. En la Amazonía, la expansión acelerada de la minería ilegal representa un riesgo sin precedentes, especialmente por su devastador impacto sobre las fuentes de agua. 

Las islas Galápagos sufren una creciente presión de flotas pesqueras internacionales —notablemente de países como China— y han sido cada vez más utilizadas como escala en rutas del narcotráfico. 

Los canjes de deuda por naturaleza son un mecanismo que nos puede ayudar en una lucha importante, pero la obligación de ejecutar bien cae sobre la sociedad civil. La oportunidad es inmensa, el desafío también lo es — y la necesidad, aún más.