La nueva Asamblea Nacional se posesionará el 14 de mayo de 2025 y tiene 1.500 proyectos de ley acumulados —que están en fase de calificación en el Consejo de Administración Legislativa (CAL), en primer o segundo debate. No todos los proyectos son del último período de 2021-2023, sino que están arrastrados desde 2009. ¿Por qué? Según Marcelo Espinel, subdirector de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo (FCD), por las trabas administrativas y también las decisiones políticas.
El principal reto de la Asamblea Nacional 2025-2029 será legislar las leyes pendientes, en las que están reformas clave como las del Código de la Niñez y Adolescencia, cuya última modificación fue en 2014, o la Ley de Minería, que espera las reformas desde hace 7 años.
Un proyecto de ley es una propuesta que presentan los legisladores, el Presidente de la República o, incluso, los ciudadanos ante la Asamblea Nacional para crear, modificar o eliminar una ley.
Espinel dice que en los últimos años los asambleístas creyeron que mientras más proyectos de ley presentaban, mejores asambleístas serían, pero no tuvieron en cuenta que eso implicaba una tremenda carga administrativa.
Para entender por qué se acumularon desde hace 16 años, Espinel explica que la Asamblea Nacional surgió, oficialmente, en 2009 cuando reemplazó al Congreso Nacional. Fue luego del proceso de la constituyente, que dio vida a la Constitución de 2008. “Hay que recordar que las leyes tienen que ajustarse a la Constitución”, dice. Y por eso empezaron a reformarse.
A partir de entonces, los asambleístas empezaron a presentar cientos de proyectos de ley. Eso, opina Espinel, “no es malo” pero fue así como empezó la acumulación administrativa.
Los legisladores, en lugar de presentar propuestas a través de las bancadas o un proyecto por partido político, lo hacían de manera individual. “Había asambleístas, como Andrés Páez, que decía que era el que más proyectos presentaba”, recuerda Espinel sugiriendo que no es un logro la cantidad de proyectos presentados.
El problema, dice, es que las propuestas eran reformas a una misma ley y no se unificaban como una propuesta de reforma integral.
Por ejemplo, si un asambleísta presentaba una propuesta para reformar dos artículos del Código Orgánico Integral Penal (COIP) y, a la par, otro legislador presentaba otra propuesta para reformar cinco artículos del mismo COIP, cada proyecto era analizado por separado.
Esa estrategia no ha cambiado mucho.
En 18 meses, la Asamblea Nacional 2023-2025 presentó 554 proyectos de ley, según FCD. Es decir, 30 proyectos por mes. Casi uno por día. De éstos, 472 aún están en trámite —pendientes de calificación en el CAL, discusión del primer debate o segundo debate.
Según Espinel, en esos 18 meses se aprobaron 58 leyes (aunque la Asamblea dice que son 60), 14 corresponden a proyectos de ley presentados por el presidente Daniel Noboa, 38 a propuestas de otros períodos legislativos y solo seis fueron proyectos de la Asamblea saliente.
Las leyes clave que están pendientes
Código de la Salud
El 25 de agosto de 2020, la Asamblea Nacional aprobó los 405 artículos que reformarían el Código Orgánico de Salud (COS). El texto pasó a segundo debate después de ocho años de discusiones en el Legislativo.
Un mes después, el entonces presidente Lenín Moreno vetó totalmente el proyecto. Es decir, se opuso a la ley porque “no existió rigor científico ni clínico”, dijo el entonces ministro de Salud, Juan Carlos Zevallos. Dijo también que los artículos no se ajustaban a la realidad del país ni incluían temas como la pandemia o la diabetes.
Aunque su aprobación era importante para los ciudadanos, pesaron más los temas que “generan mucha resistencia en Ecuador”, dice Espinel.
Para él, hay leyes clave, como el COS, que quedan rezagadas por su complejidad. Las reformas a este Código incluían temas sobre el aborto, el uso terapéutico del cannabis y la entrega de métodos anticonceptivos desde el Ministerio de Salud.
En diciembre de 2024, la Asamblea Nacional archivó el proyecto definitivamente. En mayo de 2025, los legisladores Humberto Tapia y Camilo Salinas, integrantes de la Comisión de Salud, presentaron un nuevo proyecto para reformar el Código de la Salud.
Dijeron que este proyecto busca modernizar el conjunto de leyes vigentes de salud. Según el portal Edición Médica, Salinas dijo que para incorporar el cambio de género (otro de los puntos controversiales de la propuesta) existirá una evaluación multidisciplinaria previa con el examen genético.
Aprobar o archivar este proyecto será un reto para el nuevo período legislativo luego de 12 años.
Código de la Niñez y Adolescencia
El 12 de mayo de 2025, la Asamblea Nacional no aprobó la reforma al Código de la Niñez y Adolescencia, en la que los legisladores habían trabajado durante seis años. Ese mismo día, Unicef publicó un comunicado en el que lamentaba que el país haya “perdido la oportunidad de saldar la deuda con la niñez y adolescencia”.
La Asamblea saliente, conformada por 131 asambleístas, requería 70 votos. Obtuvo solo 45.
El documento, de 700 páginas, tenía propuestas sobre violencia, inseguridad, cambio climático, migración y pobreza, reclutamiento forzoso de menores y disposiciones alineadas con la sentencia de la Corte Constitucional que garantiza el acceso al aborto en casos de violación.
Sobre dos puntos polémicos —la adopción por parte de parejas del mismo sexo y el cambio de sexo en menores de edad— Pierina Correa, presidenta de la Comisión de la Niñez y ponente del proyecto, dijo, según un artículo de diario Expreso, que no se contemplaba la adopción, y el cambio de sexo se permitía solo con razones médicas.
La presidenta de la Asociación Silueta X y mujer trans, Diane Rodríguez, le dijo a GK que se debe incluir la protección de niños y niñas que se identifican como trans en los espacios educativos, como lo ordenó la Corte Constitucional tras el caso de Clara, en febrero de 2025.
Ahora, la nueva Asamblea Nacional tendrá que priorizar una ley que está vigente desde 2003.
Código Orgánico Integral Penal (COIP)
La Asamblea Nacional 2023-2025 dejará pendientes 26 proyectos de reforma al Código Orgánico Integral Penal (COIP). Esto representa el reto de decidir si abrir o no un amplio debate nacional para reformar esta normativa clave.
Las propuestas de reforma van desde la recategorización de contravenciones de tránsito hasta la introducción de la cadena perpetua. También plantea la tipificación de la violencia económica contra la mujer y el núcleo familiar, y el maltrato animal.
En 2023, ya se aprobaron reformas al COIP orientadas a combatir la inseguridad, entre ellas, el aumento de penas para ciertos delitos. Sin embargo, sería necesaria una reforma profunda en materia de seguridad y justicia, no basada en soluciones aisladas, sino concebida como parte de un proyecto integral de país.
Otras leyes pendientes
Hay otras reformas pendientes que tampoco se han tratado en la Asamblea.
Espinel dice que la Ley de Minería espera ya siete años; la reforma integral al Sistema Nacional de Contratación Pública fue presentada hace ocho años; la Ley de Organizaciones Sociales, también hace ocho; la Ley de Conflictos de Intereses espera ya cuatro años.
Por el tiempo que ha pasado, es clave que la nueva Asamblea Nacional analice si las reformas responden a las nuevas dinámicas sociales. Sino, debe archivarlas, pero las bancadas deberán presentar un nuevo proyecto como un acto de responsabilidad.
¿Por qué hay tantas propuestas pero tan pocas leyes?
La nueva Asamblea Nacional tiene a la cola 1.500 proyectos de ley acumulados desde 2009. Espinel encuentra dos razones de por qué hay tantos rezagados. La primera son las trabas administrativas.
Los asambleístas hacen los proyectos de ley y los presentan al Presidente del Legislativo con el apoyo de una bancada o el 5% de firmas de los asambleístas, según la Ley Orgánica de la Función Legislativa. En la nueva Asamblea, integrada por 151 miembros, necesitarán al menos 7 firmas.
Si es que hay las firmas, el presidente dispone que ese proyecto sea distribuido a todos los asambleístas y que se publique en la página web oficial de la Asamblea Nacional. Además, ordena que sea enviado a la Unidad Técnica Legislativa, conformada por unos 11 funcionarios, para que hagan un informe.
Ellos evalúan que la propuesta abarque una sola materia, es decir, solo educación, o salud, o derecho, etc. También analizan que tenga una justificación de por qué es necesario hacer esa ley o reformarla —si la actualizan o adaptan a las necesidades de la sociedad.
Cuando la Unidad Técnica Legislativa hace el informe, lo envía al Consejo de Administración Legislativa (CAL), encargado de calificar los proyectos para que sean evaluados posteriormente por las diez comisiones específicas —salud, educación, seguridad, etc.
Aquí empiezan las trabas.
El problema es que la Unidad Técnica Legislativa, con apenas 11 funcionarios, debe analizar decenas de proyectos y no se dan abasto. Además, según Espinel, si hay dos o más asambleístas que presentan reformas al COIP, por ejemplo, el CAL debería dar paso a un proyecto integral a este Código, pero no lo hace, sino que envía estas reformas por separado.
Según FCD, en el período 2023-2025, el 75% de propuestas fueron solo reformas. Es decir, no se presentaron nuevas leyes. De ese porcentaje, el 50% incluyeron reformas a apenas 2 y 10 artículos.
Espinel cree que los asambleístas presentan más propuestas para tener más visibilidad. “Yo no encuentro otra razón”, responde ante la pregunta de si buscan protagonismo. Esto evidencia la debilidad de los partidos políticos y esto, a su vez, deviene en la segunda razón de esta acumulación de proyectos: las decisiones políticas.
Proyectos acumulados por “voluntad política”
De las 1.500 propuestas en trámite, hay 200 que están en la fase de segundo debate. Es decir, solo esperan su aprobación o archivo.
Pero, según Espinel, también se trata de “voluntad política” que la Asamblea Nacional priorice los temas trascendentales para el país.
Con las reformas en materia económica urgente, que envía el presidente Daniel Noboa, no hay espera, porque el CAL tiene que calificarlo hasta en 30 días.
Pero los demás siguen en la vitrina legislativa desde hace más de 10 años.
Alfredo Espinosa, experto en Comunicación Política, explica que aún hay vestigios de una élite política muy anclada en sus creencias y prejuicios. Esto hace que las leyes no sean discutidas de manera técnica. Por ejemplo, el Código de la Salud.
“La Asamblea debe nutrirse del voto de los ciudadanos, no solo para pedir el voto, sino para que exista mayor legitimidad en la toma de decisiones”, añade. Si no ocurre, hay un poder Legislativo desconectado con la ciudadanía.
Además, son los presidentes del CAL y de las comisiones especializadas las que ponen en agenda los temas de que van a tratar. Pero han esquivado —por su complejidad y porque son temas polémicos— proyectos claves.
Las nuevas autoridades se conocerán el 14 de mayo de 2025, así como la agenda del Legislativo.
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