Sobre los problemas del IESS: “Vienen desde hace 14 años”

Durante años se ha hablado de los problemas del IESS. Entre ellas, las deficiencias en la atención médica, la cobertura en temas de salud y los requisitos para la jubilación que tiene el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). Incluso se ha cuestionado la sostenibilidad del IESS a largo plazo. 

¿Cuál es la realidad? ¿Realmente los ecuatorianos no podrán jubilarse? La abogada Patricia Borja, experta en seguridad social, analiza el sistema en detalle. Con datos de estudios actuariales —que analizan los riesgos financieros y demográficos y sirven de guía en la toma de decisiones en seguros, pensiones y finanzas—, desmiente mitos y confirma que los problemas estructurales, de gobernabilidad y financieros del IESS se arrastran desde hace al menos catorce años.

¿Cuál es su evaluación general del estado actual del IESS?

Es compleja. 

Tomando en cuenta lo que señaló un informe de 2020 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), hay algunos nudos críticos respecto de la situación del IESS. 

En primer lugar hay falencias en el marco normativo, lo que ameritaría la necesidad de una reforma a la Ley de Seguridad Social que ojalá pudiera ser estructural e integral. 

En segundo lugar, hay algunas falencias en la gestión institucional. Por gestión institucional me refiero a los procesos administrativos, a la eficiencia en el uso de los recursos, lo referente al talento humano, al número de funcionarios, entre otros detalles. 

También a los niveles de transparencia en los distintos procesos administrativos. Por ejemplo, en la adquisición de medicamentos, de insumos, y lo propio en el caso de la gestión de los otros seguros administrados por el IESS. 

En tercer lugar está el problema financiero, porque hay algunas prestaciones que no están siendo financiadas de la manera prevista por la normativa. En otros casos no tienen fuentes de financiamiento. Principalmente, en el caso del seguro de salud individual y familiar. 

Un cuarto nudo crítico es la sostenibilidad, la calidad de los servicios y las prestaciones entregadas por el IESS. 

Hay, principalmente, inconformidades de los asegurados, en muchos de casos, con las prestaciones del día a día, como las del seguro de salud individual y familiar. 

De alguna manera, esta situación está relacionada con la gestión institucional, y también con el tercer punto, con las fuentes de financiamiento entre otros aspectos.

¿Desde cuándo se genera ese problema de las fuentes de financiamiento?

El seguro de salud, por ejemplo, de acuerdo con la Ley de Seguridad Social tiene la misión de brindar protección frente a enfermedades, pero también brinda una protección en lo relacionado con la maternidad. 

Tiene que enfocarse en acciones de promoción en materia de salud, de prevención. Pero también en lo relacionado a la medicina en el ámbito curativo. 

Lamentablemente en el primer caso, sobre la promoción y prevención en materia de salud, no solo debería ser una responsabilidad del seguro de salud porque es un tema de política pública del Estado. 

Debería ser impulsada por el ente rector. En este caso, el Ministerio de Salud Pública en coordinación con otros ministerios, como el de Inclusión Económica, e incluso con los distintos niveles de gobierno, como los gobiernos autónomos descentralizados, cada uno en el ámbito de sus competencias para la prevención y promoción. 

Desde ahí lamentablemente esta política no ha sido adecuadamente implementada.

Las prestaciones cubiertas o entregadas por el seguro de salud ante las contingencias de enfermedad deben contar y, según la ley, cuentan con fuentes de financiamiento. 

En algunos casos, una de esas fuentes son los aportes realizados por los asegurados. 

Por ejemplo, en el caso de los trabajadores bajo relación de dependencia, de ese 20,60%, un 5,16% va al seguro de salud. Con ese porcentaje, se tiene que cubrir prácticamente todo. Incluyendo la atención médica de los hijos menores de edad de los afiliados hasta los 18 años. 

Esto no debería ser así porque no hay un financiamiento para esta extensión de salud o de la cobertura en salud para los hijos de los afiliados hasta los 18 años.

La tasa de cotización asignada al seguro de salud tenía la finalidad de brindar protección al afiliado, pero en el 2010, que de hecho era un porcentaje superior con un 5,71%, a través de un reforma a la Ley de Seguridad Social, se extendió la cobertura para los hijos menores de edad hasta los 18 años. 

Sin embargo, no se establecieron fuentes de financiamiento. Entonces, es uno de los problemas desde ese momento.

Hay una resolución del Consejo Directivo que determina que en el momento en que se realicen los estudios actuariales se podrá fijar una fuente de financiamiento, pero eso es algo que en 14 años no ha pasado. 

Hay algunas sugerencias también los estudios actuariales del seguro de salud de diciembre del 2018 y  diciembre de 2020, que sugieren que se fije un porcentaje adicional para que todos los afiliados, tengan hijos o no, aportemos para la atención de los hijos en general de los de los afiliados hasta los 18 años. 

Otra de las sugerencias es que si hay algún afiliado que quisiera que su hijo tenga atención médica en el IESS, pues aporte un porcentaje adicional. 

El actual presidente del Consejo Directivo del IESS, Eduardo Peña Hurtado, había señalado que una tercera posibilidad podría ser que al momento en que vaya a solicitar la atención médica ahí se le cobre un valor por la atención médica.

¿Esa falta de financiamiento afectaría la selección del Consejo Directivo de acuerdo con las nuevas reformas a la Ley de Seguridad Social?

En esta ley, vigente desde el de julio del 2024, el factor de riesgo es el tema financiero. 

Va a ser realmente complejo. Esto tendría que ser solventado ya en el nuevo gobierno, y habría que ver cuál va a ser la postura del nuevo gobierno. 

Lamentablemente es una ley que no establece plazos máximos para poder expedir el reglamento y tampoco establece plazos máximos para realizar el proceso de elección, y menos aún para la posesión de los nuevos representantes.

¿Además del financiamiento, cuáles cree que son los principales desafíos que enfrenta actualmente el IESS?

El primero de ellos es la falta de niveles de transparencia, de información actualizada de calidad. 

Para realizar reformas en materia de seguridad social sobre las condiciones de acceso a las prestaciones y los requisitos en general, se debe contar con estudios actuariales actualizados y específicos. 

Además, es importante que la ciudadanía pueda conocer cuál es la situación real de cada uno de los fondos que administra el IESS o cuáles son las medidas que toma el IESS para que haya una eficiencia en la gestión de los recursos. 

Otro de los obstáculos es la falta de voluntad política de los distintos gobiernos. Lo he mencionado, ningún gobierno incluyendo el actual ha llegado a expedir el reglamento general a la Ley de Seguridad Social. 

Hay una una gran irresponsabilidad. Pero no solo de los gobiernos sino también del Congreso Nacional, en su momento, y ahora de la Asamblea Nacional del Ecuador. De su parte no ha habido más que una serie de reformas que se las denominan parches. 

Reformas que, en muchos casos, solamente han complicado aún más la ya caótica situación del marco normativo en materia de Seguridad Social. 

Ha habido muchas que no han tenido fuentes de financiamiento. 

Por ejemplo, hubo una reforma que establecía que cuando el IESS no contará con los recursos, el Estado podría financiar incluso el 100% de la prestación, pero el Estado ni siquiera el 40% lograba pagar, a pesar de que es responsabilidad del Estado la garantía del derecho a la seguridad social. 

Otro factor es la gestión institucional del IESS. Ha habido un incremento muy significativo en la nómina del IESS.

Por ejemplo, en 2007 había poco más de 10.000 funcionarios. Para 2017, eran 40.000.

En el seguro de salud debería haber un incremento de personal para poder garantizar una mejor atención, pero de personal médico, enfermeras, etcétera. Pero más bien se ha decantado por personal administrativo.  

Entonces, la gestión institucional sobre el talento humano tiene muchas observaciones. 

Incluso hay un informe basado en encuestas que realizó la OIT en el 2020, en el marco del Programa de Asistencia Técnica que proveyó al IESS, que muestra que de parte de los propios funcionarios del IESS no hay confianza en los procesos de reclutamiento de nuevo personal. Entonces son una serie de detalles que muestran que hay problemas en el caso de los perfiles. 

Otro de los factores es la presencia de administraciones pasajeras que han sido poco técnicas, en muchos de los casos, de los niveles jerárquicos superiores. 

Solo le voy a mencionar el caso del ex presidente Guillermo Lasso que llegó a tener tres representantes en el Consejo Directivo del IESS, y tome en cuenta cuánto duró su período.

¿El IESS está quebrado como se ha dicho por ahí?

Denominar  una quiebra implica que ya no habría ni siquiera ingresos para poder cubrir los gastos de egresos u obligaciones. 

En el caso del IESS, hay ingresos por aportes que se pagan mensualmente, dentro de los primeros 15 días del mes. Que de los aportes haya ingresos que no sean suficientes, no quiere decir que haya una quiebra. 

Según lo que están señalando los estudios actuariales, hay problemas financieros porque en un determinado momento, según las proyecciones, los ingresos no van a ser suficientes para cubrir los gastos de prestacionales.  

Estos estudios son una suerte de lineamientos para evaluar varias hipótesis: cómo sería en el futuro la situación del seguro de pensiones, del seguro de salud. 

Sirven para traerlo a valor presente y ver cuánto necesitaría a futuro el fondo de pensiones para ir cubriendo todas las obligaciones a los futuros pensionistas.

Al ser mayores los gastos que a futuro se proyecta en comparación con los ingresos, entonces sí habría un déficit y se requiere que haya varias medidas para corregir problemas financieros y algunos ámbitos en la gestión administrativa que deberían ser solventados para una eficiencia en la en el uso de los recursos. 

No le podría decir que haya un concepto de quiebra como tal, pero sí hay problemas financieros.

Por eso es que es importante que se adopten desde la actualidad decisiones para evitar que los escenarios adversos planteados por esos estudios lleguen a materializarse. 

¿Se ha dicho que en el futuro podría no haber pensiones para los jubilados debido a la falta de sostenibilidad del sistema. ¿Qué prevé usted?

Lamentablemente en nuestro país hay una falta de cultura previsional. Es decir un tipo de formación que enseña a las personas cómo planificar su futuro financiero, especialmente en relación con la jubilación. 

Qué importante sería que desde los distintos niveles educativos, a las personas se les enseñe sobre la seguridad social porque aquí en el país el conocimiento sobre cuáles son los requisitos para acceder a las prestaciones o saber cuáles son las prestaciones es una misión casi imposible.  

Además, otro problema es la falta de confianza en el sistema, y en la administración del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social por presuntos casos de corrupción, en el fondo de salud principalmente. Igual en el caso del seguro de pensiones. 

Otro problema es que el sistema no es precisamente muy atractivo. En algunos países, por ejemplo, en Uruguay hay un sistema mixto de pensiones mixto que combina un pilar solidario que está financiado como aquí (Ecuador) mediante reparto, pero también un pilar de ahorro individual obligatorio.

Volviendo al tema de la educación: hay muchas personas que piensan que no se pueden afiliar al IESS y sí pueden, pero no lo hacen porque no tienen conocimiento. En otros porque no cuentan con los recursos suficientes. 

Ese es un problema para el Estado al final del día porque si no aportan al sistema de seguridad social a futuro, pueden tener una vejez sin protección. 

Al final, es una falta de articulación entre varias instituciones del Estado, una falta de políticas públicas en el largo plazo, y es una desatención total, lamentablemente, en nuestro país de varios ámbitos. 

También se ha mencionado que una de las opciones para superar los problemas del IESS es su privatización, pese a que la Constitución no lo permite.

No se puede. Habría que realizar una reforma a la Constitución. 

Ya en términos prácticos, hay que tomar en cuenta algunos elementos uno de ellos es que no se puede prescindir de la Solidaridad Intergeneracional. 

En este caso, porque no todos los ecuatorianos que aportamos al IESS tenemos el mismo nivel de ingresos. Al tener un sistema solidario, al final, permite equiparar de alguna forma esas diferencias y que todos puedan tener acceso a la prestación jubilar. 

Es importante que haya este esquema porque hay diferencias sustanciales de los ingresos de los asegurados. 

Un esquema solidario trata de equiparar estas diferencias para que todos tengan acceso a las prestaciones. 

Entonces, por este análisis, no sería posible en términos prácticos. 

Cambiar los requisitos de jubilación (cómo aumentar la edad y años de aportaciones) ¿es una forma de dar sostenibilidad al sistema a largo plazo? 

La Corte Constitucional, en varias sentencias interesantes desde el 2019, no desconoce que en materia de seguridad social se puedan realizar cambios a las condiciones o requisitos de acceso a las prestaciones. 

Me refiero al número de aportaciones para poder jubilarse, al monto de la pensión la fórmula de cálculo para la pensión, la edad mínima para poder jubilarse, entre otras condiciones. 

Pero también ha establecido, para evitar márgenes de arbitrariedad en el ejercicio del derecho de la Seguridad Social, que estos cambios deben precautelar o buscar la sostenibilidad en el largo plazo porque un criterio de funcionamiento del sistema de seguridad social, según nuestra Constitución, es buscar la sostenibilidad. 

Pero además, las condiciones deben ser proporcionadas, transparentes y razonables. 

Entonces hay algunos criterios sobre esto, por ejemplo, que el aporte debe ser suficiente para poder financiar la prestación, pero tampoco debe ser tan alto que impida el ejercicio de otros derechos como el derecho de la vida digna, o que no le permita cumplir con su proyecto personal. 

Debe ser adecuadamente determinado. Se debe considerar la expectativa de vida, entre otros factores, de manera que también puedan disfrutar las personas de su jubilación. 

La Corte también ha establecido que deben estar soportadas en estudios actualizados y específicos para que haya este sustento.

Normalmente en los sistemas de seguridad social, por ejemplo, el caso de de Francia o de Uruguay que recientemente tuvieron reformas en materia de pensiones para incrementos de la edad de jubilación, se lo hace para precautelar la sostenibilidad en el largo plazo. 

¿Qué recomendaciones daría para fortalecer el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y garantizar su viabilidad a largo plazo?

Por una parte hay medidas que han sido tomadas por disposiciones de la Corte Constitucional. 

Por ejemplo, hay casos de aportes irregulares de asegurados porque hay personas que incrementan sin ningún sustento su sueldo base de aportación y no hay la adecuada relación para saber de dónde salieron esos ingresos. 

Esto porque lo que declaran en el Servicio de Rentas Internas por impuestos, no coincide. 

Entonces ahí uno se queda en la interrogante de qué es lo que pasó, de dónde salieron los recursos. 

Frente a ello, la Corte sí le dispuso al IESS, en 2021, que implemente medidas para hacer frente a los aportes irregulares de los asegurados. 

El IESS ha venido implementando estas medidas, estos mecanismos de control.

Pero hay otras medidas que se pueden implementar en la institución para controlar y para verificar. Por ejemplo, hay casos de empleadores que se ponen de acuerdo con los trabajadores para colocar un sueldo base de aportación, pero solo para efectos del IESS. 

Hay muchos casos de subdeclaración de aportes, esto es lo que se denomina por una parte evasión, o cuando no las afilian. Inclusive hay personas que dicen que mejor no se afilian para recibir el sueldo completo, entonces son problemas que deben ser detectados.

Ahí es importante que desde el IESS haya un fortalecimiento de la inspección de seguridad social para controlar que estén afiliadas todas las personas. 

Pero no solo eso, sino que estén afiliados dentro del régimen que les corresponde porque hay muchas personas que están afiliadas al régimen especial de Seguro Social Campesino, y en realidad podrían estar aportando al Seguro General Obligatorio. 

Debe haber una mejor articulación entre el Ministerio del Trabajo y el IESS para evitar duplicidad de funciones. Como lo señaló la Asociación Internacional de Seguridad Social, hay que prevenir, detectar el error, la evasión y el fraude.