La renovación de contratos de Claro y Movistar aún está pendiente

El proceso de negociación para la renovación de contratos de Movistar y Claro para que continúen ofreciendo sus servicios en Ecuador debió terminar a inicios de junio de 2023. Pero aún no acaba. Los contratos entre el Estado y las operadoras vencen en agosto para Claro, y en noviembre para Movistar. 

Para que ambas empresas puedan seguir dando telefonía a los ecuatorianos deben determinar las condiciones de operación, el monto que deben pagarle al Estado por el uso del espectro, y otro monto por la explotación del servicio. 

El espectro de telefonía móvil es, en términos simples, un recurso natural y limitado en el que se distribuyen las frecuencias a las que una operadora, en este caso de telefonía celular, puede acceder para ofrecer un servicio.

La explotación del servicio se refiere al uso efectivo de esas frecuencias concesionadas por el Estado para establecer y mantener comunicaciones entre teléfonos celulares.  

Si el Estado no logra firmar el nuevo contrato con las operadoras hasta agosto próximo —para Claro— y noviembre —para Movistar—, el servicio de telefonía celular de más de catorce millones de usuarios podría verse afectado. 

Estos contratos entre el Estado y las telefónicas se deben renovar cada 15 años.

La última negociación comenzó en el gobierno de Alfredo Palacio, en 2006, pero concluyó en 2008, ya en el mandato de Rafael Correa. El acuerdo se hizo a puerta cerrada y concluyó con un contrato de 480 millones con Porta (ahora Claro), y 220 con Telefónica (Movistar). Es decir 700 millones de dólares en total. 

Para esta negociación que está retrasada, ese valor podría ser mucho menor por una serie de razones. La de mayor peso es que el mercado de la telefonía móvil ya no es igual de rentable en 2023 como lo era en 2008.

El hermetismo que ha mantenido el gobierno de Guillermo Lasso sobre esta negociación no permite conocer las condiciones. Hay un acuerdo de confidencialidad firmado por las partes que, además del gobierno y las telefónicas, incluye a los miembros de la veeduría del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS). 

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En agosto de 2021, tres meses después de la posesión del nuevo gobierno, con Guillermo Lasso a la cabeza, la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (Arcotel) anunció que el 25 de ese mes se inició el proceso de negociación para renovar los contratos a las operadoras de telefonía móvil. 

El Estado debía —aún debe— renovar la concesión para la prestación del Servicio Móvil Avanzado, conocido en el mundo de las telecomunicaciones como SMA, con las dos operadoras que funcionan en el país: Otecel S.A y Conecel S.A —Movistar y Claro, respectivamente. 

Esta concesión permite a las operadoras de telefonía celular brindar los servicios de telefonía, voz, datos y SMS. El proceso de negociación para la renovación debe hacerse en un plazo máximo de dos años a partir de la fecha en que el Arcotel da luz verde para continuar. Ese verde fue en agosto de 2021. Es decir, en dos meses vence el plazo.

En la negociación, el Estado —que es el dueño del espectro y de las frecuencias— las distribuye para ofrecer un servicio. Por ejemplo, una porción del espectro está dedicada a las frecuencias que usan las radios para poder transmitir su programación; otra porción para las comunicaciones aeronáuticas, y otra para los servicios de telefonía celular.

El Estado puede concesionar a las empresas privadas distintas frecuencias —cada una a un valor determinado—  de acuerdo al tipo de servicio que la operadora quiere ofrecer. Por ejemplo, para la telefonía 4G es una frecuencia, para la 5G, es otra. 

“Si el espectro no tiene la asignación de las operadoras, si no tiene la inversión de las operadores, no te sirve de nada”, dice Patricia Falconí, directora ejecutiva de la Asociación  de Empresas de Telecomunicaciones. 

¿Por qué no se han firmado la renovación de los contratos de Movistar y Claro?

El monto que una empresa privada puede pagar por ese espectro depende de varios factores. “Se analiza el desarrollo del mercado en los servicios  que se va a  ofrecer, cuál es el nivel de crecimiento, cuál es el universo de potenciales usuarios de ese servicio; también hacen comparaciones con otros países. Por ejemplo, a nosotros en 2006, nos comparaban con Panamá”, dice Juan Carlos Solines, abogado experto en Telecomunicaciones. Solines también encabezó el equipo negociador para la renovación de las frecuencias en 2006.

Según Falconí, el espectro actualmente asignado para explotación es solo el 30%. Eso significa que la gran mayoría del espectro está “ociosa”, dice ella. Pues, al no ser explotada, no genera ningún ingreso para el Estado.

Tras el anuncio de que se inició el proceso de negociación para renovar las concesiones a Claro y a Movistar, en agosto de 2021, tuvo que pasar un año dos meses para que, en marzo de 2022, el Arcotel notificara a las empresas Conecel S.A. y Otecel S.A. sobre “los lineamientos para el proceso de negociación”. 

Por qué recibieron esa información después de 14 meses no está claro. Para conocer la razón, y otros detalles de la negociación, pedimos una entrevista con la ministra de Telecomunicaciones, Vianna Maino, quien preside el directorio de Arcotel. Pero hasta el cierre de este reportaje, no tuvimos respuesta. 

Los lineamientos de negociación incluyen puntos que parecen evidentes. Por ejemplo, que el contrato debe hacerse bajo normativa vigente; que se deben cumplir con los procedimientos, plazos y términos; que Arcotel debe realizar las gestiones administrativas necesarias para contar con un veedor internacional calificado; que debe haber una firma especializada para la valoración, entre otras. 

La negociación, finalmente, empezó en diciembre de 2022, de acuerdo a documentos a los que GK tuvo acceso. Desde entonces comenzó un plazo de 120 días hábiles —se consideran días hábiles en los que se instalan las mesas de negociación. Después de ese tiempo, el proceso debía cerrarse. Pero ese límite venció el 2 de junio de 2023.

Ocho días antes de ese vencimiento, el 25 de mayo, la Arcotel decidió suspender los plazos. Es decir, congelar esos 8 días que faltaban porque, según argumenta en la resolución, había cuatro instituciones del Estado que no habían entregado la documentación para continuar con el plazo.

El Ministerio de Economía debía, de acuerdo a la misma resolución, entregar un “dictamen favorable de Sostenibilidad y Riesgos Fiscales previo a la suscripción del contrato de concesión con las operadoras”. Esto, porque cuando salen fondos del Estado, el Ministerio de Economía debe certificar que hay un presupuesto que puede cubrir los valores requeridos. Pero, en el caso de un contrato de concesión en el que el Estado recibe dinero y no debe desembolsar, no queda claro por qué tendría que hacer una certificación de fondos. 

“Yo nunca he oído de ese paso previo”, dice Juan Carlos Solines, abogado experto en telecomunicaciones. “Porque el Estado va a recibir ingresos que tienen que negociarlos de acuerdo a una valoración pero no va a haber egreso de recursos como para que el ministerio dé una certificación o dé una aprobación. ¿Qué puede decir ministerio; que está bien negociado o mal negociado? Eso está bien pero para eso existe una valoración”.

GK consultó al Ministerio de Economía sobre ese pedido que, según Arcotel, la institución no ha entregado y es una de las razones para suspender el plazo. La respuesta del departamento de comunicación fue que “no ha recibido ninguna solicitud del Arcotel con respecto a pedido un dictamen favorable de sostenibilidad y riesgos fiscales, previo a la suscripción del contrato  de concesión con las operadoras”. 

Ese no es el único documento que faltaría. La resolución de Arcotel dice que solicitó a los ministerios de Defensa y del Interior “las cláusulas especiales de seguridad”. Estas sirven para establecer parámetros sobre cómo actuarían estas dos entidades en caso de una emergencia. Por ejemplo en un eventual escenario de guerra, cómo las operadoras pondrían a disposición del Estado su infraestructura y sus redes de telefonía móvil. 

Al ser consultado, el Ministerio de Defensa dijo que ya envió el requerimiento de Arcotel el 1 de junio pasado —el plazo era 6 días antes— y que incluso “el 10 de junio nos remitieron la propuesta consolidada con la del Ministerio del Interior”. 

GK contactó al Ministerio del Interior para saber si habían o no mandado el documento requerido por Arcotel. No obtuvimos respuesta.

Con la documentación que estaría completa, ¿por qué entonces no se reanudan los plazos para finalmente firmar la renovación del contrato?

No se sabe. 

La Ministra mantiene una política de puertas cerradas y no ha aceptado las reiteradas invitaciones para una entrevista. 

¿Cuáles son los riesgos para Ecuador si se vencen los plazos de los contratos de Movistar y Claro? Imagen tomada de la cuenta de Twitter de la Ministra de Telecomunicaciones, Vianna Maino.

Para vigilar este proceso de renovación, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) creó una comisión ciudadana encargada de la veeduría. La comisión quedó conformada el 23 de diciembre de 2022 y está conformada por cuatro ingenieros en Telecomunicaciones: Verónica Yerovi, Gabriel Tufiño, Carmita Armas y Galo Prócel. 

Prócel, con 32 años de experiencia en el sector, preside la comisión.

GK lo contactó para conocer en qué consistía el trabajo de veedores y cómo han podido hacer el acompañamiento pero dijo que, por un contrato de confidencialidad que Arcotel les pidió firmar, no puede pronunciarse.

“Esto se lee como un proceso con una total opacidad en donde, a parte de la irresponsabilidad en el manejo de los tiempos y en la preparación del Estado para tener informes, equipos que va a redundar en una debilidad de la posición negociadora del Estado”, dice Solines. 

Esta no fue la única organización contactada para la veeduría. Marcelo Espinel, de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo —organización que hace seguimiento a la transparencia en instituciones públicas— dice que ellos también fueron contactados por Arcotel para este fin. Pero que la organización no aceptó. 

“Los lineamientos del proceso decían que era obligatoria la contratación de una veeduría, pero ¿cómo garantizas independencia si ellos te están pagando?”, cuestiona Espinel. Cuenta que cuando fueron contactados, también les advirtieron que habría un contrato de confidencialidad. 

Espinel explica que no existe un marco legal para blindar el proceso de contratación. 

Finalmente, Arcotel contrató al Centro de Estudios para el desarrollo de las Telecomunicaciones y el Acceso a la Sociedad de la Información de América latina (Certal), por un monto de 32.600 dólares, dice Espinel. 

Este monto habría sido pagado por las operadoras de telefonía celular, Claro y Movistar. 

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En 2007, cuando se firmó el último contrato, en el recién inaugurado gobierno de Rafael Correa, el monto por el que el Estado negoció con las operadoras fue cerca de 700 millones de dólares. 

La negociación no fue fácil. De hecho, había empezado dos años antes, en el gobierno de transición de Palacio, bajo el liderazgo de negociación de Juan Carlos Solines, quien presidía el entonces Consejo Nacional de Telecomunicaciones (Conatel). 

Sin embargo, por las elecciones previstas para 2006, las negociaciones quedaron pendientes para que fuera el nuevo gobierno quien las firmara. 

Los términos de la negociación en el nuevo gobierno se conocieron hasta la firma del contrato.

Los términos de la negociación en el nuevo gobierno  se conocieron hasta la firma del contrato. Incluso, la concesión para la operación de Porta (ahora es Claro) peligró cuando el Consejo Nacional de Telecomunicaciones decidió no renovar el contrato. La empresa ofreció  307 millones por la renovación del uso de las frecuencias, mientras el Gobierno esperaba 480 millones para extender su concesión por 15 años más, de acuerdo a un artículo de El Universo en mayo de 2008.

Tuvo que venir a Ecuador Daniel Hajj, yerno de Carlos Slim —el magnate propietario de Claro— para que la negociación se destrabara. Tras una reunión de cuatro horas entre autoridades de telecomunicaciones y Hajj, el presidente Correa dio luz verde para la firma. 

Los montos se conocieron después. Y precisamente, eso es lo que habría que evitar en cualquier proceso de este tipo: negociaciones a puerta cerrada con montos cuyo origen es difícil de determinar. 

Seis años después, la historia parece repetirse pues ni los montos ni las condiciones de negociación se han hecho públicas. 

Se conoce extraoficialmente  —corroborado por tres fuentes cercanas al proceso que pidieron reservar sus nombres— que la organización a la que el gobierno contactó para hacer la valoración de ese proceso es la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), el organismo especializado de las Naciones Unidas para las tecnologías de la información y la comunicación. 

La valoración implica una evaluación —usualmente por parte de empresas especializadas— para determinar, de acuerdo a varios factores como el tamaño de mercado, el número de usuarios, el potencial de crecimiento, cuánto podría costar el espectro. 

Las dos fuentes consultadas por GK dieron dos versiones sobre la valoración. La primera dijo que el monto no supera los cincuenta millones de dólares para ambas operadoras. Eso significaría un valor muy por debajo de las expectativas del gobierno. 

La fuente dijo además que, con ese monto, ningún funcionario público quiere firmar la valoración pues significaría hacerse políticamente responsable de este valor que puede ser percibido como “muy bajo”. Y, de alguna manera, una oportunidad perdida para más ingresos para el Estado. 

La otra fuente lo contradice. Dice que la UIT no pudo hacer la valoración porque los tiempos que el gobierno exigía eran demasiado cortos. Esta versión puede estar más cercana a la realidad pues en la resolución con la que Arcotel decide suspender los plazos, dice que uno de los “temas pendientes de respuesta” —no precisa quién debe responder— es la valoración del espectro radioeléctrico. 

Eso demostraría que, en efecto, no se ha hecho una valoración y, por lo tanto, será muy difícil que se presente un monto a las operadoras. Sin un monto, da más o menos igual que la negociación en los otros rubros —condiciones, calidad del servicio— esté avanzada en un 95%.

Podría ser que en el proceso sí se  haya estipulado que la definición del monto iba a quedar para el final, dice Solines. Pero, ¿qué tan común es que en una negociación se deje el monto para el final? 

Juan Carlos Solines dice que depende del modelo de negociación —que tampoco se conoce públicamente pues el Ministerio de Telecomunicaciones no ha respondido el pedido de entrevista o información. 

“El valor se puede dejar al final porque permite ponerse de acuerdo con todas las condiciones que conforman el contrato, las exigencias que el Estado hace, las condiciones y garantías que la empresa privada quiere, y cuando estemos de acuerdo en todo, ponemos el monto sobre la mesa”, dice Solines. 

En ese modelo, la empresa privada ya conoce todas las obligaciones que va a tener, los índices de calidad que debe asegurar para la prestación del servicio, entonces puede evaluar si el monto es conveniente o no. 

Para acordar ese monto, una vez que se reanuden los plazos, quedan ocho días, a partir de que el día que reanuden. 

El poco tiempo que queda y la falta de concreción en la propuesta económica del gobierno deja abierta la posibilidad de que la negociación no llegue a término antes de que caduquen los contratos firmados hace quince años.

¿Qué pasaría en ese escenario? ¿Podría el país quedarse sin operadoras de telefonía móvil? 

Dos personas cercanas a las negociaciones —y que pidieron la reserva de su nombre— dijeron que no descartan la posibilidad de que, si los contratos vencen, las operadoras dejen de ofrecer sus servicios y abandonen el país. 

“Si las operadoras se van, el Estado se queda con fierros, antenas, transmisores, redes de comunicación y el software para operar el servicio”, dice Juan Carlos Solines. 

Sin las empresas operadoras del servicio y sin la posibilidad de que haya otra empresa que reanude inmediatamente la operación, Arcotel quedaría a cargo, en teoría. En la práctica, la institución del Estado no tiene la capacidad de hacerlo. 

“La Arcotel no tiene personal ni departamento ni calificación para asumir esa operación. Arcotel tendría que buscar alguien que opere”, dice Solines. 

Si no hay operadoras privadas y el Estado ecuatoriano no tiene la capacidad de operar, ¿qué pasaría con el servicio para miles de usuarios?

“Esa es la pregunta del millón”, dice Solines. Agrega que el Estado otorgará una prórroga al contrato [actual] de concesión por un determinado tiempo. Ahí las condiciones tendrían que ser muy beneficiosas para las operadoras para que no suspendan el servicio porque si se suspende, el Estado estaría infringiendo la obligatoriedad de dar un servicio ininterrumpido”, dice. 

La prórroga sería hasta que el Estado encuentre otra empresa que opere el servicio. Un proceso que, si tomamos como ejemplo este que inició en 2018 con el pedido de las operadoras de renovar el contrato, podría durar cuatro años más —dos quizás, haciéndolo de forma célere.

Tampoco hay claridad sobre si las empresas operadoras estarían interesadas en una prórroga. Una fuente cercana a las dos empresas de telefonía celular —que también pidió la reserva de su nombre— dijo que a las operadoras no les interesa seguir ofreciendo el servicio en las condiciones actuales. 

Contactamos a Movistar y Claro para una declaración. Ambas operadoras nos respondieron que la vocería está en manos del gobierno y ninguna se va a pronunciar. 

“El mercado ecuatoriano ha cambiado. Antes el mercado hacía muchas llamadas telefónicas y SMS, ahora los celulares son prácticamente terminales de Internet”, dice Espinel.

Imagen de PxHere con licencia Creative Commons.

El mercado ecuatoriano, además, no es grande comparado con otros países de la región. Por eso, el monto de ingresos que significa para las operadoras es relativamente bajo. Por ejemplo, para Telefónica, el mercado ecuatoriano representa el 0.9% de sus ingresos. El de Brasil, representa el 17%; el de Hispanoamérica, el 18%. 

Una fuente cercana al proceso de renovación dijo que inicialmente la postura del gobierno  “era únicamente mantener las condiciones del contrato anterior” y que eso “ al parecer, ha desincentivando totalmente aquellos que quieran continuar en el país”.

Para Espinel, eso es un gran riesgo porque difícilmente habría quién asuma a los 10 millones de usuarios de ambas operadoras. 

Hay que considerar, además, que el contexto político del gobierno de Guillermo Lasso, que era el responsable de dar por concluido el proceso y anunciar la renovación del contrato, está de salida. 

Tras el decreto de la muerte cruzada, con el que el Ejecutivo disolvió la Asamblea Nacional, y la convocatoria a elecciones anticipadas, a este gobierno le quedan pocos meses. Por lo tanto, podría no dejar firmado el contrato lo cual aumentaría la incertidumbre para las operadoras. 

“Lo que creo que va a pasar es que el gobierno le va a tirar esta pelotita al siguiente gobierno”, dice Marcelo Espinel, de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo. El peligro en ese escenario, continúa, es que pretendan renovar provisionalmente las concesiones —de esto ya hubo un antecedente en el gobierno de Lenín Moreno para ciertas frecuencias de televisión y radio. 

Además, en un contexto de tanta fragilidad política, el gobierno puede estar evitando una crisis si es que se firma un contrato por un monto menor al que se firmó la última vez. 

La importancia de que haya empresas del tamaño de Movistar y Claro no se limita a lo que pueden pagar por el uso del espectro o el porcentaje de facturación. Estas compañías dinamizan la economía local y ayudan a desarrollar tecnología. Por ejemplo, solamente Movistar tiene aproximadamente 900 empleados directos. 

“En los últimos 22 años, estas empresas han pagado 12 mil millones de dólares por recaudación tributaria —sin contar los montos por concesiones y pagos regulatorios”, dice Patricia Falconí. 

Dice, además, que en ese mismo período Ecuador ha tenido una de las más altas y constantes inversiones privadas extranjeras por parte de estas dos empresas. “Estamos en un sector altamente dinámico y que requiere inversiones y actualizaciones tanto en infraestructuras como en software y demás”, dice Falconí. 

Por eso, el riesgo de que las operadoras salgan del país por falta de un acuerdo no solo representa una afectación a las comunicaciones y a los derechos de millones de usuarios cuyo acceso a la telefonía móvil se vería amenazado, es también un mal precedente para otras empresas extranjeras. 

“Es poco viable que empresas de esa envergadura en el mercado internacional quieran venir. Están otras que nunca han tenido interés en operar en Ecuador. Y hay otras más pequeñas que eventualmente podrían [venir], pero es complejo. No van a venir en fila”, dice Juan Carlos Solines. 

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A pocas semanas de que se instale un nuevo gobierno, el proceso sigue en vilo. Ni Claro ni Movistar conocen los montos sobre los cuales podrían negociar la renovación de sus contratos.

El argumento de que se suspenden los plazos de la firma por la falta documentación no alcanza para explicar cómo, a semanas de que se venzan los contratos, el gobierno parece indiferente. Parece, también, no mirar el riesgo de que se suspenda el servicio de telefonía móvil para más de  catorce millones de usuarios y las implicaciones adicionales que este tiene. 

Si el peor escenario se confirma, ¿cómo, el gobierno que ofreció aumentar la inversión extranjera podría justificar que, en su período, salieron del Ecuador las dos gigantes de la telefonía móvil?

Mientras tanto, la ministra de Telecomunicaciones, Vianna Maino parece ajena al problema. Ni se ha pronunciado públicamente sobre el proceso, ni ha aceptado los reiterados pedidos de entrevista hechos por GK. 

Además, parece estar lista para dejar el ministerio para ocupar otro cargo. El 29 de junio, cuatro días después de que el Arcotel —cuya presidenta del directorio es Maino— decidiera suspender los plazos, el presidente Guillermo Lasso envió una terna para designar a la cabeza de la Superintendencia de Protección de Datos. Maino es la primera en la lista. 

Mientras aspira a quedarse en el poder, la continuidad del servicio de telefonía móvil pende de un hilo, con la posibilidad de dejar a millones de usuarios a la deriva y de espantar —aún más— a las posibilidades de inversión extranjera en el futuro.