Malos datos y mala distribución en los ministerios

El ministro de Deporte, Sebastián Palacios, tuvo la valentía de revelar una realidad lamentable que es común en varias carteras de Estado de la administración pública ecuatoriana y no pasó a ser más que una noticia más entre varias: el gasto excesivo en costos administrativos por encima de los operativos y la falta de datos. Inspirado en sus declaraciones, pasé a observar los presupuestos de otras carteras de Estado. Efectivamente, no es solo en federaciones y organismos deportivos donde se vive esta situación. Hay dos puntos que Palacios mencionó y que son evidentes: primero, la falta de datos para tomar decisiones de calidad; y, segundo, la mala distribución de los presupuestos. Esto no es exclusivo de la administración central, sino que también de las alcaldías.

 Esto es de vital importancia ya que alrededor del próximo 31 de octubre, el ministro de Finanzas deberá presentar el presupuesto general del Estado a la Asamblea Nacional como manda la Constitución. Es hora de que los Ministros de Estado le den relevancia a este tema para tener presupuestos que no se despilfarren, se ajusten al estado de urgencia que vive Ecuador y que no sean presupuestos que caen en la inercia año a año. Ya decían los profesores de MIT y receptores del premio Nóbel de Economía, Abhijit Banerjee y Esther Duflo, en su libro Poor economics, que tres de los principales enemigos del desarrollo son la ideología, la inercia y la ignorancia. Nuestros presupuestos son víctimas de los tres.

A pesar de la existencia de una ley de transparencia, no existe consistencia entre la información de los diferentes ministerios para hacer comparaciones pertinentes. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa tiene una sola partida para la administración central. Además, presenta su presupuesto en una sola hoja. Mientras tanto, el ministerio de Agricultura tiene  24 partidas para remuneraciones unificadas y presenta su presupuesto en 162 hojas. 

Sería una excelente idea aplicar el concepto de Nudge de otro ganador del premio Nobel, Richard Thaler, por sus aportes a la economía del comportamiento, a la administración pública ecuatoriana. Este concepto tiene influencia tanto en la política y  la economía, como en la vida cotidiana. En la práctica es una manera de influir en la población a tomar decisiones que la beneficien a largo plazo. Un ejemplo sería poner frutas en vez de caramelos a la vista para mejorar tu alimentación. Otra idea es publicar rankings de resultados para que la gente o las instituciones mejoren.  En Estados Unidos se empezó a publicar rankings de los hospitales en donde menos gente moría. Producto de esto, la población quería ir a los mejores hospitales y obviamente sus ingresos aumentaban. Lo más interesante fue observar el impacto positivo de esta medida en los hospitales que estaban en lo más bajo de los rankings ya que empezaron a mejorar significativamente.

¿Por qué no hacer un sistema de rankings público para ver cuáles son los ministerios de Estado más eficientes y que menos gasto administrativo tienen? Ningún ministro querrá ocupar el último lugar de ese escalafón. La incidencia de esta idea tan simple podría ahorrar millones de dólares al país fomentando la eficiencia del aparato estatal.

Me sorprendió que efectivamente la información presentada por Palacios se extrapola a otras instituciones donde el gasto administrativo es mayor. Esto se da por no desagregar bien los datos -el hecho de presentar los tipos de gastos administrativos en diferentes subrubros como salarios, mantenimiento, compra de insumos, etc., en vez de solo presentar un solo rubro que consolide todos. También me sorprendió ver lo mal que se presentan ciertos datos, como, por ejemplo, los de la Municipalidad de Guayaquil, donde inclusive existe presupuesto para el incumplimiento de contratos; existe un rubro de 1 millón de dólares  en la página dos de este presupuesto que no explica qué tipo de contratos no se van a cumplir.  Me sorprende que esto se presupueste porque significa esto acaso que ¿se planifica incumplir contratos?  Efectivamente terminar de forma unilateral contratos tiene un costo, ¿pero se aprenden lecciones para que esto no se vuelva a dar? Otro dato que me sorprendió es el alto valor que pagan algunas instituciones en comisiones bancarias. En fin, tener buena data para la toma de decisiones es fundamental.

Con respecto a  la distribución de presupuestos, Sebastián Palacios dijo que tras haber recorrido federaciones y organismos deportivos en el país,  vio que los fondos públicos que estos entes reciben se dividen: el 80% es para los gastos administrativos y solamente el 15% o 20% se destina a los deportistas. “Eso debería ser al revés”, dijo. 

Pues lo mismo sucede en otras instituciones del Estado: gran parte del presupuesto va para temas administrativos. Volviendo a la pobre presentación del Ministerio de Defensa: el 92% de su presupuesto —es decir casi 1300 millones de dólares va a la administración central—, sin que exista información desagregada de lo que esto comprende. Lo mismo pasa en otros ministerios y alcaldías del país. Además, todavía no tenemos una respuesta a la pregunta planteada por el investigador de Oxford, Pablo Astudillo: ¿por qué el Ecuador ocupa el segundo lugar en gasto militar en América Latina y el Caribe, mientras que en educación ocupa el décimo quinto?  ¿Podrá el presidente Lasso hacer algo al respecto para el próximo 31 de octubre?

Otro ejemplo: este gráfico del Municipio de Quito evidencia el gasto excesivo en temas administrativos en relación a la seguridad. ¡Ojalá Quito vuelva a sus días de estabilidad institucional para resolver sus problemas y no la payasada que estamos viviendo! 

Ya en el 2016 hablaba de la importancia de analizar los presupuestos para ver qué parte suya va a la parte administrativa. Un ejemplo positivo: haciendo un simple análisis de la ejecución de presupuesto del Ministerio de Salud entre 2008 y 2014, el porcentaje destinado a funciones administrativas se había reducido del 34% en 2009 al 25% en 2014. Esto se explica por economías de escala ya que se sentaron ciertas bases administrativas y la continuidad en la administración que permite que la gente dentro del ministerio sea más efectiva en sus funciones. Mientras menor es el gasto administrativo, más eficiente es la institución y más dinero tiene para sus operaciones.

Esto me lleva al mayor gasto que existe para el Estado. La alta rotación de personal. En el 2014 conseguí una base de datos de 2914 empleados públicos. Un año después envié un mail a todos los integrantes de esa base de datos.  De los 2914 correos electrónicos enviados, 1006 ya no tenían destinatarios. En un período de un año, el 34,5% de la población inicial no estaba realizando el mismo trabajo, observándose la alta rotación de personal en la función pública ecuatoriana. Esto podría quebrar a una empresa privada. Lamentablemente, en el sector público este costo lo pagamos todos.  

Esta rotación genera niveles de productividad más bajos, sobrecarga de tareas para los empleados restantes, pérdida de conocimiento, nuevos costos de capacitación y entrevistas. Además, un bajo sentido de pertenencia a la organización, problemas de coordinación, ya que los empleados están en constante movimiento, conllevan a un cambio en la imagen de la organización que será percibida como un lugar donde las personas no se sienten cómodas, y esto tiene un impacto sobre las relaciones con los usuarios de la institución. ¿Acaso no han sido víctimas de ver que ante una nueva administración todo pareciera borrón y cuenta nueva? 

Esto incluso puede aumentar las puertas giratorias donde el empleado público sale de la institución donde trabajó firmando contratos con las agencias, organizaciones internacionales y/o empresas privadas que lo van a contratar —y por eso existe un artículo constitucional que trata de evitar este fenómeno. Por esto fue debatida la legalidad de la nominación de Richard Martínez al Banco Interamericano de Desarrollo BID, para citar un ejemplo. Esto ya que el artículo 153 de la Constitución indica que quienes hayan ejercido la titularidad de los ministerios de Estado y las servidoras y servidores públicos de nivel jerárquico superior definidos por la ley, una vez hayan cesado en su cargo y durante los siguientes dos años, no podrán formar parte del directorio o del equipo de dirección, o ser representantes legales o ejercer la procuración de personas jurídicas privadas, nacionales o extranjeras, que celebren contrato con el Estado. 

La continuidad de un buen personal en las oficinas estatales es lo que permite que estas mejoren. Además, las instituciones que puedan retener a sus empleados serán más eficientes y el ahorro para el Estado si se mantuviera el mismo personal durante un año sería significativo. Según Bernadette Kenny, jefa de plan de carreras de la millonaria empresa Adecco, una empresa de 40.000 empleados a tiempo completo podría ahorrar alrededor de 140 millones de dólares al año al reducir su rotación anual del 40% al 15%. En parte por este tipo de prácticas, el grupo Adecco, con sede en Zúrich, Suiza, es el segundo proveedor de recursos humanos y la empresa de contratación de personal temporal más grande del mundo, y una empresa de Fortune Global 500. Este estudio de ahorros se realizó en 2007 y se aplicó a los Estados Unidos.  Sin embargo, vale la pena tomar esto en cuenta y analizar cómo se podría extrapolar al sector público ecuatoriano, considerando que en el 2015, 20,5% de las personas que laboraban en áreas urbanas eran servidores públicos y me refiero al 2015 porque inclusive en el INEC cuesta actualmente encontrar esta información que ratifica mi punto sobre la falta de información consistente para toma de decisiones de calidad inclusive en el organismo cuya principal función es proveer datos. 

Efectivamente, el documento de diciembre 2020 afirma en un asterisco muy pequeño en varias de sus páginas: “existieron cambios metodológicos asociados al tamaño de la muestra, representatividad, metodología de levantamiento y factor de expansión, que producen que no sea estrictamente comparable con los periodos anteriores, se incluye información de años anteriores con fines referenciales.” Para hacer comparaciones pertinentes y legítimas no se puede cambiar la metodología. 

Volviendo al tema del ahorro para el Estado producto de reducir su tasa de rotación de personal, así como las buenas empresas crean planes de carrera para sus empleados: ¿por qué no soñar en esto para Ecuador? ¿Por qué no generar un indicador de este dato y hacer otro ranking entre instituciones públicas?

Concretamente, los ministros tienen 3 meses para revisar cada uno de los rubros de sus presupuestos y presentar cifras eficientes que respeten o se inclinen a un 15% para presupuesto administrativo para que efectivamente el 85% sirva para operaciones en beneficio de los ecuatorianos. Es ahí donde demostrarán su verdadera capacidad para administrar los ministerios de nuestro país.