Los principales argumentos del Consejo Nacional Electoral (CNE) para impulsar las reformas a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (el Código de la Democracia) son fortalecer la democracia y garantizar la participación ciudadana en igualdad de condiciones. Si estas reformas hubiesen estado en vigencia en recientes elecciones unipersonales y pluripersonales (presidenciales y legislativas 2013, presidenciales y legislativas 2017, y Distrito Metropolitano de Quito 2019), ¿se habrían cumplido estos objetivos?

Veamos.

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El 3 de diciembre de 2019, la Asamblea Nacional aprobó el proyecto de reformas al Código de la Democracia. Tras la aprobación, el Ejecutivo presentó sus observaciones a los treinta días (el viernes 3 de enero en la noche). De ahí, el legislativo tendrá un período similar para ratificar o allanarse al veto presidencial. La Asamblea reformó aproximadamente 160 artículos del Código. 

Entre los aspectos principales de la reforma están la paridad de género en las listas y binomios, el financiamiento y control del gasto electoral, un sistema más efectivo de justicia electoral, cambios en el fondo de promoción, debates obligatorios durante la campaña, facilidades de acceso para el voto en el exterior, diversas auditorías (al registro electoral, al sistema informático del CNE y al sistema de validación de firmas). También se aprobó el cambio de la fórmula electoral utilizada para convertir votos en escaños: pasó del método de D’Hondt al de Webster. Además la recuperación de la unidad del voto para cargos pluripersonales (conocido como voto por listas cerradas, o en plancha).

Son estas dos últimas cuestiones las que modificarán los resultados electorales. Y así es cómo habrían terminado las Elecciones Nacionales de 2017 y la Elección Seccional en Quito 2019 si hubiese estado vigente la reforma actual. 

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Cambio de la fórmula electoral del método D’Hondt por el de Webster

El método de asignación de escaños es una fórmula matemática que convierte los votos que reciben los partidos en escaños (puestos) en la Asamblea o en los concejos cantonales. En el Ecuador, mientras la reforma no entre en vigencia, se utiliza el método de Webster para asambleístas nacionales y el de D’Hondt para asambleístas provinciales, parlamentarios andinos, y concejales. Con la reforma, el método de Webster se aplicaría a todas las elecciones pluripersonales (cuando se elige a varios candidatos y no solo a uno como en el caso de alcalde, prefecto o presidente).

Ambos métodos se caracterizan por dividir todos los votos obtenidos por los distintos partidos para una serie de números divisores. La diferencia entre los dos sistemas es que el D’Hondt utiliza la  secuencia de divisores 1,2,3,4,5,… (y así sucesivamente hasta llegar al número total de escaños por asignar). En cambio, el Webster aplica la secuencia 1,3,5,7,… Para asignar el primer escaño, ambos métodos dividen el número total de votos de un partido para 1. Pero para el segundo escaño, el D’Hondt lo asigna dividiendo la votación del partido para 2, mientras que el Webster para 3, lo que hace que el primer método privilegie a los partidos más votados. Cuando el voto entre listas es permitido, como en el Ecuador, el número de votos que cada candidato obtuvo determina el orden en que se le asigna un escaño. 

El método usado (aún) en el Ecuador, D’Hondt, es más beneficioso para los partidos grandes (mayorías): deja menos espacio a las organizaciones políticas con menor intención de voto (minorías). Es el que permitió que Alianza País consiguiera cien escaños (mayoría calificada) en la Asamblea en 2013. En las elecciones seccionales de 2017, Alianza País obtuvo 74 asambleístas (mayoría simple). 

Si se hubiera utilizado exclusivamente el método Webster en 2017, la Asamblea habría tenido mayor presencia de los partidos pequeños como Fuerza Ecuador (dos más) o los que pertenecían al Acuerdo Nacional por el Cambio (ID y Pachakutik, que habrían logrado seis más). Alianza País hubiese tenido dieciséis asambleístas provinciales menos, mientras que el Partido Social Cristiano hubiese obtenido siete más.

Se podría argumentar que la Asamblea en 2013 permitió un período de gobernabilidad; sin embargo, es muy difícil defender que fue gracias al método de D’Hondt. En 2017, con el método vigente, y a pesar de que Alianza País logró la mayoría simple en la Asamblea, sus problemas internos partieron el bloque en dos y consecuentemente quedó afectada la gobernabilidad. 

Otro contraargumento de que el método D’Hondt favorece la gobernabilidad lo encontramos en las recientes elecciones de Quito 2019. El método de Webster hubiese permitido que Yunda obtenga un concejal más de Unión Ecuador, con lo cual su gestión gozaría de una hipotética mayor gobernabilidad (si ignoramos la afinidad política de quienes conforman el Concejo), pero fue Compromiso Social quien ganó más asientos en el Concejo quiteño. 

Más allá de este ejemplo, se considera que el método de D’Hondt garantiza mayorías que pueden gobernar y gestionar un colectivo elegido democráticamente, mientras que con el método de Webster puede existir mayor dispersión, lo que dificulta conseguir consensos. Por otro lado, el método Webster garantiza de mejor manera la representación de minorías dentro de la Asamblea y concejos cantonales.

También hay que tomar en cuenta que el método de Webster funciona al permitir más participación de las minorías cuando los espacios poblacionales son grandes. 

Esto ya lo vemos en la elección de asambleístas nacionales. En circunscripciones pequeñas podrían seguir beneficiándose las mayorías porque los partidos grandes tienen generalmente más cercanía con los votantes locales (especialmente en zonas rurales). Las circunscripciones deben definirse de tal manera que se preserven dos balances de representatividad: el de las mayorías con las minorías, y el de población urbana con el de rural.

Unidad del voto para cargos pluripersonales

La eliminación del voto en plancha fue sometida a Consulta Popular en mayo de 1997. Actualmente, cuando un ciudadano vota en una elección pluripersonal puede escoger a personas de diferentes listas o partidos. La reforma que ahora aprobó la Asamblea eliminaría el sufragio entre listas a partir de los comicios del 2021. Es decir que los ciudadanos deberán optar por listas enteras. Sería el regreso del voto en plancha.

La votación entre listas no es tan marcada como algunos analistas sostienen, y así lo demuestra, por ejemplo, la votación de asambleístas nacionales de 2017:

Ley Orgánica Electoral

El cuadro muestra que la votación relativa de los candidatos más fuertes no es muy diferente a la votación relativa de todo el partido. Este resultado sólo es posible con un voto mayoritariamente en plancha. En definitiva, la gente en el Ecuador, sigue votando en plancha, y mucho más de lo que suponemos.

Hay otra razón por la que los partidos pierden elecciones pluripersonales: las figuras políticas en la elección unipersonal no logran endosar sus votos a los demás candidatos de sus partidos en las pluripersonales. El siguiente gráfico ilustra este punto.

Lasso y Moncayo no pudieron endosar sus votos a los asambleístas de CREO-SUMA y de la ID, respectivamente.

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En un escenario de alta fragmentación electoral, como la reciente elección de alcalde en Quito, el fenómeno de las discrepancias entre las votaciones de la papeleta unipersonal versus la pluripersonal de los partidos fue aún más pronunciada. Hay que recordar que son papeletas separadas: una para alcalde, otra para concejales. 

Yunda, de Unión Ecuatoriana, ganó la Alcaldía de la capital, pero los candidatos de su partido para concejales no alcanzaron los primeros lugares. Compromiso Social —el partido con el que participaron coidearios de Rafael Correa— ganó en todos los distritos y casi todos sus candidatos lograron las primeras ubicaciones en votación individual: logró colocar 9 de 21 concejales, pero su candidata, Luisa Maldonado, no ganó la alcaldía.

Un análisis matemático de los resultados de la Elección del Concejo Metropolitano de Quito 2019 muestra que pocos quiteños votaron entre listas (es decir, eligiendo candidatos de distintas listas). Con muy pocas excepciones, más del 90% de los votos de los partidos que lograron escaños en el Concejo provienen del voto en plancha. Este voto perjudicó o favoreció en casi la misma magnitud a todos los partidos. La verdadera razón por la que Compromiso Social ganó en todos los distritos fue porque obtuvo una votación consistente entre su candidata a la alcaldía, Luisa Maldonado, y sus concejales.

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Si el escenario de dispersión se replica a nivel nacional en las elecciones de 2021, los principales proponentes de las dos reformas que hemos analizado podrían encontrarse con resultados electorales aparentemente inesperados. Resultados que podrían conllevar, una vez más, a un desequilibrio entre gobernabilidad y representatividad.

Más allá de leyes y códigos hay que tener los votos para ganar elecciones. Hemos visto una y otra vez a lo largo de nuestra historia que el factor más definitorio son los votos que atraen al partido ciertos líderes. Partidos fuertes, bien estructurados, con mensajes claros de lo que representan políticamente, y que tengan liderazgos definidos en elecciones unipersonales y en cabezas de lista en pluripersonales, deberían ganar elecciones. Ojalá las reformas aprobadas por la Asamblea, especialmente las que no hemos discutido aquí, ayuden de una vez por todas al surgimiento de verdaderos partidos políticos.