El presidente Lenín Moreno propuso en su informe a la Nación volver a utilizar una herramienta que en el pasado no le funcionó al Ecuador: crear un fondo petrolero. La propuesta de Moreno tiene apenas un literal, que crea el fondo, pero que no dice nada sobre sus fines, su estructura de gobernanza o de las reglas que debe seguir. Esto podría ser el inicio de la repetición de los errores que estos fondos tuvieron en el pasado y, también, los problemas que produjo su eliminación.
Saber los fines, estructura y administración de un fondo es crucial. Deberían constar de manera explícita en la Ley que se aprobase. El equipo económico del gobierno debería asesorarse de organismos internacionales u organizaciones de la sociedad civil que promueven una gobernanza más eficiente y transparente de recursos naturales no renovables.
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Los fondos de por sí no son buenos o malos. Su utilidad para un país depende de cómo se los utilice. “Un fondo soberano recoge ingresos que provienen de recursos naturales no renovables y los canaliza de una manera preestablecida —reglas previsibles y estables, definidas desde su creación” explicaba en este análisis de 2016. El Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI, por sus siglas en inglés) estimaba que en el mundo existían 58 fondos soberanos. “La mayoría son nacionales para beneficio de países enteros, y otros como Alaska (Estados Unidos) y Alberta (Canadá) son subnacionales: manejan esquemas similares y son de beneficio estatal y provincial.
No es la primera vez en la historia del Ecuador que el país utilizaría este tipo de herramientas. El primero se llamó Fondo de Estabilización Petrolero y fue creado en 1999. Después de ese tuvimos un collage de fondos: de Inversión en Energía y Sectores Estratégicos, Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social del Desarrollo Científico y Tecnológico y de la Estabilización Fiscal, Fondo de Ahorro y Contingencias. Se terminaron en el 2008 cuando la Asamblea Constituyente aprobó la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento.
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Los fondos petroleros pueden tener diferentes diseños, funciones y niveles de éxito. Guardar o ahorrar parte de este tipo de ingreso puede servir varias funciones; por ejemplo, estos recursos se pueden usar para estabilidad macroeconómica, para promover diversificación económica o para enfrentar desastres naturales (como terremotos o inundaciones). Pero la forma de estos fondos y el uso que tienen suele depender de las condiciones políticas y económicas en las que se crearon (o eliminaron). En el Ecuador, los cambios en el precio del petróleo y la fortaleza o debilidad política del Presidente de turno moldearon su diseño e implementación.
Hay dos dimensiones en las que se puede apreciar la influencia del precio del petróleo y de las condiciones políticas en estos fondos: la renta petrolera captada —que varió dependiendo de cuánto— y de qué parte del ingreso que genera la producción y comercialización de petróleo fue ahorrado.
A medida que el precio del petróleo se incrementó durante la primera parte del siglo XXI, el Estado logró recaudar una mayor proporción del ingreso petrolero. Por ejemplo, en 1999, a través del Fondo de Estabilización Petrolera, el Estado captó el incremento generado por el aumento del precio de crudo exportado. Para el 2006 se había incorporado a estos fondos otros elementos, como el ingreso generado por la participación del Estado en la comercialización de crudos pesados, las regalías de los contratos petroleros o los ingresos generados por los activos manejados por la petrolera Oxy, entre otros.
Por otro lado, el uso de la renta petrolera fue un reflejo de las necesidades de apoyo político que tuvieron los presidentes entre 1999 y el 2006. En ese período, dos no cumplieron sus mandatos y sus reemplazantes no contaban ni siquiera con un bloque de legisladores. En esas circunstancias, la renta del petróleo fue cada vez más importante para cimentar acuerdos sociales y políticos. Si en un inicio estos recursos fueron destinados para la recompra de deuda externa, a partir de una serie de reformas legales, los beneficiarios se incrementaron a otros sectores como educación, ciencia y tecnología (universidades), reconstrucción vial en la amazonía, provincias fronterizas o para estabilización macroeconómica, entre otros usos.
El fin de los fondos, en 2008, tuvo que ver, también, con el precio del petróleo y la debilidad o fortaleza política del Ejecutivo: el incremento consistente del precio del petróleo creó una tentación difícil de resistir y la llegada de un presidente con suficiente capital política hizo que la Constituyente, dominada por el Movimiento País, devolviera esos recursos al Presupuesto General del Estado. Correa continuó usándolos para manejar su apoyo político, pero era mejor para él hacerlo a través de la flexibilidad del presupuesto que con la rigidez de los fondos.
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Después de estas experiencias, es indispensable poner muchísima atención cómo se diseña un nuevo fondo petrolero, pero sobre todo, qué tipo de apoyo se construye alrededor de él. Por un lado, idealmente, la decisión de qué hacer con la renta petrolera debería ser parte de un nuevo acuerdo social para promover estabilidad económica y política en el futuro. Pero, la experiencia sugiere que en la práctica el tipo de acuerdo que se conforma alrededor de la distribución de estos recursos define la forma que adopta esta herramienta política. Desde esta perspectiva, una mayor participación de actores sociales y políticos pudiera promover un acuerdo y un uso de recursos que mire el largo plazo.
Un acuerdo amplio no solo beneficiaría al Ecuador (actual y del futuro), sino que la existencia de reglas claras favorecerían a cualquier grupo o partido que llegase al poder en los próximos años: su trabajo sería mejor si tienen cuentas fiscales saneadas y un fondo de estabilización en caso de que la economía sufriese algún golpe imprevisto. El presidente, su partido, la oposición y la sociedad civil aún tienen tiempo de diseñar algo mejor a lo que se ha propuesto hasta ahora.
