Preguntas y respuestas sobre los subsidios a los combustibles en Ecuador y su focalización

El gobierno de Guillermo Lasso y las organizaciones indígenas y sociales no pudieron llegar a un acuerdo concreto sobre las herramientas y el mecanismo que se utilizará para la focalización de los subsidios de combustibles en Ecuador. Pero sí hubo, en las mesas de diálogo, un consenso sobre ciertos puntos que se deben tomar en cuenta para focalizar el subsidio. 

Los subsidios a los combustibles era uno de los nudos gordianos de las mesas de diálogo después del paro nacional de junio de 2022. Es, también, una discusión pendiente en Ecuador desde hace décadas. Sin embargo, se ha intensificado desde las movilizaciones de 2019 y 2022, pero todavía no se ha podido resolver. 

Esta es una guía sobre todo lo que necesitas entender sobre los subsidios de combustibles y su focalización. 

¿Qué son los subsidios?

Los subsidios son “una contribución financiera de un gobierno u organismo público” o “cualquier forma de ingreso o o apoyo de precio” que concede un beneficio sobre cierto producto, según la Organización Mundial del Comercio (OMC). 

Los subsidios pueden ser transferencias monetarias como los bonos, incentivos fiscales, el suministro de bienes o servicios por parte del gobierno, entre otros.   

El subsidio a los combustibles se da cuando el gobierno reduce el costo de la producción de los combustibles, aumenta el precio que reciben los productores de energía o reduce el precio que pagan los consumidores de esa energía. Es decir, cuando el gobierno paga por una porción de la gasolina, el gas, u otros combustibles para que el usuario tenga que pagar menos, como sucede en Ecuador. 

Esos subsidios hacen que los combustibles fósiles se vuelvan más asequibles para los usuarios, desde un punto de vista financiero, que cualquier otro tipo de fuente de energía.  

El economista y ex ministro de Energía y Minas, Alberto Acosta, dice que los subsidios son “una ayuda que se da a través del Estado a determinados grupos de la sociedad o a determinadas actividades económicas”. En el caso de Ecuador, dice Acosta, este beneficio para los combustibles se ha mantenido “generalizado en el tiempo sin cambios profundos” desde la década de 1970.

Estas medidas están destinadas a proteger a los consumidores, al mantener precios bajos. Sin embargo, el Fondo Monetario Internacional advierte que “tienen un alto costo” porque: 

1. Implican costos fiscales altos que llevan a impuestos o endeudamiento más altos.
2. Promueven la asignación ineficiente de los recursos de la economía, lo que obstaculiza el crecimiento económico del país. 
3. Fomentan la contaminación, contribuyen al cambio climático y a las muertes prematuras por la contaminación del aire local. 
4. No estar bien focalizados a los pobres. En su mayoría están beneficiando a los hogares de más ingresos. 

Según el gobierno, los subsidios le cuestan al país miles de millones de dólares. En 2021, le costaron 2.194 millones de dólares y para 2022, el costo estimado hasta el final del año será de 2.139 millones. 

Acosta dice que se pueden hacer varias lecturas del costo total de esos subsidios. Por ejemplo, dice que se debe tomar en cuenta cuánto cuesta fabricar y refinar esos derivados de petróleo y compararlos con el precio de venta. Además, dice que se debe calcular cuánto nos cuesta importar esos combustibles en relación al precio interno de venta. 

Según el FMI, eliminar los subsidios y usar ese dinero para un gasto social bien focalizado podría tener resultados “sostenibles y equitativos”. Lo mismo pasaría, dice el Fondo, si se reducen los impuestos ineficientes y si hay inversiones productivas. 

El analista económico José Alvear dice que el gobierno gasta cientos de millones de dólares en subsidios que es dinero mal distribuido por el Estado. Con esos recursos, “podríamos tener un canal para potenciar educación, para potenciar salud y la seguridad”, dice. 

La explotación en la Amazonía del Ecuador ha traído problemas socioambientales que las organizaciones indígenas señalaron en las mesas de diálogo con el gobierno. Fotografía de la cuenta de Twitter de la Union de afectados por Texaco (Udapt).

Además, el FMI dice que eliminar los subsidios a los combustibles fósiles reduciría “las preocupaciones sobre la seguridad energética relacionadas con los suministros volátiles de combustibles fósiles”. Alberto Acosta dice que se debería construir una economía post petrolera, en la que dependamos cada vez menos del petróleo porque “no solo se está acabando sino que es uno de los causantes principales de la crisis climática”. 

¿Cómo funcionan en Ecuador?

Desde la década de 1970, en Ecuador se subsidia a los principales productos derivados del petróleo: gasolina, diesel y gas licuado de petróleo (GLP).

El ex ministro Acosta dice que Ecuador no ha tenido una política clara de subsidios. “Han sido aceptados por gran parte de la sociedad como una realidad de un país que exporta petróleo”, dice Acosta. Según él, los subsidios se ven como un beneficio para el pueblo que es el dueño de ese crudo. 

En los últimos años, ha habido dos puntos de quiebre relacionados a los subsidios. En 2019, el entonces presidente Lenín Moreno decidió eliminar los subsidios a la gasolina —Extra y Ecopaís— y al diésel. 

Moreno dijo que “este subsidio ha beneficiado durante décadas” a “los que viven del contrabando”. Además dijo que el país destinaba en ese momento más de 1.300 millones de dólares anuales al subsidio de estos combustibles. Estos recursos, dijo, se invertirán en salud, vivienda y seguridad social.

Sin embargo, días después, Moreno se retractó en la decisión de eliminar los subsidios, presionado por los 11 días de paro nacional que dejó 10 muertos y cientos de heridos. 

La conversación se retomó en 2022, después del paro nacional de junio de este año. La focalización de los subsidios fue una de las 10 mesas de diálogo entre el gobierno y las organizaciones sociales. 

Esta fue la mesa más complicada y una en la que no se llegó a acuerdos sobre los puntos principales como el mecanismo y las herramientas que se utilizarán para cumplir con el objetivo. Se firmó un acta en la que dice claramente que “no existen acuerdos sobre la focalización de los subsidios a los combustibles”.

Las organizaciones y el gobierno no consiguieron unificar sus propuestas para establecer una política de comercialización acorde al manejo de precios y subsidios de los combustibles, que beneficie al sector agricultor y rural y obligue a sectores con más dinero a pagar más. 

Las organizaciones sociales insistían en que se le quite el subsidio a los sectores atunero y camaronero. Leonidas Iza acusó al presidente Guillermo Lasso de proteger a los grandes grupos económicos que “más se han beneficiado de los subsidios por 20 años”.

El acuerdo sobre combustibles al que sí se llegó

Un consenso alcanzado en las mesas de diálogo fue establecer ciertos parámetros para definir quiénes no podrían ser beneficiarios de los subsidios. Ese acuerdo propone que no pueden comprar combustible subsidiado son: 

1. Las personas que tengan un carro con cilindraje alto. Es decir quienes tengan: 
   1. Autos con cilindraje mayor a 2.201 centímetros cúbicos 
   2. Camionetas con cilindraje mayor a 3.001 centímetros cúbicos. 
   3. Vehículos tipo Jeep o vehículos utilitarios deportivos (SUV, por sus siglas en inglés) con cilindraje mayor a 2.401. 
   4. Motos con cilindraje mayor a 301 centímetros cúbicos. 
2. Quienes ganen más de 41.603 dólares al año. Eso equivale a poco más de 3.400 dólares al mes. 
3. Las personas naturales o jurídicas que tengan tres o más carros. 

Todavía se deben formar comisiones para definir las reformas legales y dar seguimiento a estos acuerdos. Según el gobierno, al aplicar estos parámetros de exclusión, se ahorraría entre 150 y 250 millones de dólares anuales. 

En el evento de cierre de las mesas, el gobierno dijo que hay más de 200 acuerdos de las mesas de diálogo después del paro. Fotografía tomada de la cuenta de Twitter del Ministerio de Gobierno.

Según Acosta, está muy bien que se utilice el tipo de vehículo como un referente para el subsidio. Incluso, dice, hay la tecnología para facilitarlo. 

Pone como ejemplo las gasolineras que con la placa del vehículo ya saludan al conductor hasta con el nombre porque tienen su información de facturación guardada. Acosta dice que se podría incluir entre esta información el tipo de vehículo y si cumple o no con las condiciones para el subsidio. “Hay cualquier cantidad de alternativas”, dice. 

El gobierno dijo que seguirá trabajando para encontrar el mecanismo para focalizar el subsidio. En una entrevista del 12 de octubre, el presidente Lasso dijo que “no lo pueden recibir los ricos; el subsidio es para los pobres” y que la focalización se hará con tino. 

El ministro de Transporte, Darío Herrera dijo que no solo se trata de quitar el subsidio a los sectores que los movimientos sociales piden, refiriéndose a los atuneros y camaroneros, porque ellos no son “el grueso de la torta”. Según Herrera, el subsidio mal utilizado está “en otro lado” y que hacia esa dirección hay que mirar.

¿Cómo debe ser la política de focalización?

En Ecuador y en el mundo hay quienes defienden completamente que se mantengan los subsidios, mientras que otros proponen eliminarlos por completo. Por ahora, las conversaciones sobre la focalización de los subsidios de combustibles para los sectores que sí los necesitan continuará en el país, según el gobierno y las organizaciones. 

En este escenario, Alberto Acosta dice que el tema se debe abordar de forma integral porque no es solo una cuestión fiscal. Según él, también se debe considerar cómo afectan la vida de la sociedad, el aparato productivo, la forma de organizar las ciudades, la contaminación, entre otras cosas. “Se ha descuidado esta visión integral que no solo es fiscal, es energética, es económica, es social y es ecológica”, añade. 

No se pueden eliminar los subsidios de la noche a la mañana como lo intentó hacer el gobierno ecuatoriano en 2019. El ex ministro Acosta dice que quienes ofrecen eso son “gente que no conoce de la materia”. Si se toma esta decisión, dice Acosta, sería “un acto irresponsable”. 

Por el momento, el objetivo es enfocar estos beneficios para los sectores que más lo necesiten. Según el analista económico José Alvear, el principal de ellos es el transporte público. “En ese caso puntual estás beneficiando a la gente de a pie que tiene que usar el bus todos los días”, dice. Los beneficios vienen porque el pasaje del transporte no subiría en caso de que se incremente el costo del combustible. 

Alberto Acosta coincide en que esto es una necesidad importante. Se debe priorizar el transporte público pensando en que tenga tarifas bajas para los usuarios y que sea de calidad. Un subsidio de transporte público y de mercancías, dice Acosta, sería la primera fase para una transición energética en la que ya no se dependa tanto del petróleo y sus derivados. 

Sin embargo, advierte que mientras no haya una alternativa para las personas, “difícilmente se pueden eliminar los subsidios de la noche a la mañana”. 

Acosta dice que si se elimina el subsidio a la gasolina y al diésel por completo bajo las condiciones actuales del país, las personas no tienen una alternativa de transporte público a la que recurrir. Entonces seguirán consumiendo los combustibles aunque no sean subsidiados y a costos más altos porque tienen que ir a trabajar y cumplir con sus actividades. Tendrían que hacerlo sacrificando su presupuesto para otras necesidades como vivienda, salud, educación, entre otras. 

Los dos expertos coinciden que parte de esas alternativas también debe ser otros tipos de energía. José Alvear dice que cuando se da la opción de un tipo de energía más barata y menos contaminante, como el gas natural, “no necesitas dar subsidio”. 

Acosta insiste en que mientras no haya un alternativa de energía no renovable—como la hídrica, solar, eólica, geotérmica, entre otras— no se podrán eliminar los subsidios. El reto, dice, es garantizar esa opción sin ampliar la frontera minera ni dar paso a grandes proyectos hidroeléctricos, que también tienen enormes costos ambientales. 

¿Cómo se los ha focalizado en otros países?

El Banco Mundial dice que, según las lecciones aprendidas en otros países, para reformar y focalizar los subsidios se necesita 4 C: compromiso creíble, consenso, coordinación y comunicación. 

Para demostrar el compromiso creíble, el Banco Mundial cita el ejemplo de El Salvador. En 2021, el gobierno de este país centroamericano presentó reformas al subsidio de gas para “mejorar el bienestar de todos los hogares” excepto para el 20% más rico. 

La reforma no fue popular. El 70% de los salvadoreños la desaprobaron. Una de las principales preocupaciones de las personas, incluso de quienes se habrían beneficiado, era que los ahorros que esa reforma generaría se despediciarían por las ineficiencias y la corrupción de los gobernantes. El Banco Mundial dice que eso sucede cuando un gobierno no tiene un compromiso creíble para focalizar los subsidios. 

El Banco Mundial pone también el ejemplo de Irán que presentó una reforma para reducir los subsidios casi al mismo tiempo que El Salvador. Para probar su compromiso, el gobierno iraní hizo transferencias de dinero a los beneficiarios antes de reducir los subsidios. Las personas podían ver el dinero en su cuenta, pero no podían gastarlo hasta que se recortaran los subsidios. Ese compromiso hizo que la confianza y la credibilidad aumenten. 

Para demostrar la necesidad de consenso, el Banco Mundial pone el ejemplo de Egipto y Túnez. 

En Túnez las reformas sobre subsidios se estancaron porque no hubo un consenso para incorporar a los sindicatos en los grupos de trabajo con los ministerios. Fotografía de Jose Gonzalvo Vivas bajo licencia CC BY-NC-ND 2.0

Los dos países organizaron grupos de trabajo dentro de los ministerios para hacer una reforma a los subsidios energéticos. Egipto armó una coalición a favor de las reformas en la que participaron agencias del gobierno, empresas, asociaciones industriales, expertos, académicos, entre otros. Eso permitió que el gobierno pueda comenzar las reformas de los subsidios en 2014 que terminaron con la eliminación gradual de los subsidios de combustibles para 2019. 

En cambio, en Túnez las reformas se estancaron porque no hubo un consenso para incorporar a los sindicatos en los grupos de trabajo con los ministerios. 

La coordinación también es importante, dice el Banco Mundial. El organismo internacional dice que cuando se coordinan entre varios ministerios los programas gubernamentales que apoyan el bienestar y asequibilidad de la energía, se puede mejorar rápidamente la eficiencia de esas reformas y evitar reversiones contra los cambios. 

El Banco Mundial pone el ejemplo de Brasil que consolidó 12 iniciativas, que eran administradas por distintos ministerios, en el programa de “red de seguridad social unificada Bolsa Familia”, que era administrado por el Ministerio de Desarrollo Social de este país. 

Como consecuencia, los subsidios al gas que eran administrados por el Ministerio de Minas y Energía se alinearon con los criterios de focalización en la pobreza y las transferencias de bonos, garantizando que lleguen a quienes más lo necesitaban. Eso hizo que las personas apoyen la reforma de subsidios de energía. 

En cambio, el Banco Mundial dice que en Malasia hay 21 ministerios que operan 120 programas de transferencias de efectivo en ese país y que sus objetivos no se han podido alinear. 

Esas tres C necesitan de una cuarta: comunicaciones creativas. El Banco Mundial da el ejemplo de India que eliminó los subsidios de gas licuado de petróleo en 2012. 

La reforma fue acompañada de una campaña de comunicación llamada ¡Renuncia!. Estaba dirigida a los hogares más ricos para que renuncien voluntariamente al gas subsidiario para reducir el trabajo pesado que estaba haciendo la población más pobre. La campaña tuvo un gran apoyo de personas ricas e influyentes como las estrellas de Bollywood. 

Colombia es uno de los países más recientes en anunciar su intención de alejarse de los subsidios. En septiembre, el recién nombrado presidente Gustavo Petro anunció que proponía eliminar los subsidios de combustibles después de reflexionar sobre que estos beneficios le cuestan al país cerca de 40 billones de pesos colombianos al año, cerca de 8 mil millones de dólares. Sin el subsidio, los colombianos pagarían 4 dólares por galón, en vez de los 2,5 que se pagan actualmente.

“La otra cara de no subir la gasolina y aumentar el déficit del fondo es dejar aumentar el hambre y la pobreza en Colombia”, dijo Petro en una publicación en su cuenta de Twitter en la que le propuso al congreso retirar los subsidios. Sin embargo, el proceso todavía no ha sido concretado ni se han dado detalles de cómo será. 

El economista Alberto Acosta advierte que esto podría incrementar el riesgo de contrabando de combustibles de Ecuador —donde se mantendría el valor más bajo— hacia Colombia. Sin embargo, añade que hay mecanismos para controlar ese delito que se deben aplicar. 

Uno de esos podría ser similar al sistema GPS que está atado al consumo máximo de combustibles en embarcaciones en alta mar. Se usa porque ciertas embarcaciones compran combustible en un 300 hasta 700% por sobre su capacidad real de consumo para venderlo en alta mar. Acosta dice que se puede usar algo similar con los tanqueros que van hacia las fronteras de Ecuador.