La propuesta de ley que regula al IESS y BIESS, explicada

El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) tiene 3,8 millones de afiliados que acceden a servicios de salud, préstamos hipotecarios y quirografarios, fondos de reserva y jubilaciones. Es decir, casi una quinta parte de la población ecuatoriana está afiliada.

Pero el IESS atraviesa una crisis que se ha ido profundizando en los últimos años: el número de afiliados y el monto de sus aportaciones no crecen al ritmo necesario, lo que, según el economista Pablo Lucio Paredes, lo conduce a una “quiebra paulatina”.

Como una medida ‘salvavidas’, el presidente Daniel Noboa envió a la Asamblea Nacional un nuevo proyecto llamado Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia —conocida coloquialmente como la Ley del IESS—, que reforma la Ley de Seguridad Social y el Banco del IESS (BIESS).

Es la quinta propuesta económica urgente presentada por el Ejecutivo. Para el 9 de septiembre, el proyecto está siendo analizado en la Comisión de Desarrollo Económico, cuya presidenta es Valentina Centeno, del movimiento oficialista Acción Democrática Nacional (ADN). 

En esta fase, los legisladores de la comisión llaman a expertos en Seguridad Social y a funcionarios para evaluar si la propuesta de Noboa es viable. 

La exposición de motivos del proyecto señala que el BIESS no tiene herramientas que le permitan generar liquidez inmediata en momentos de tensión financiera —cuando los ingresos no alcanzan para cubrir los pagos inmediatos. Esto afectaría el cumplimiento de sus obligaciones con afiliados y jubilados, como el pago de pensiones. 

Con las reformas, dice la propuesta, se fortalecería la “sostenibilidad financiera del BIESS” y mejoraría la eficiencia del sistema previsional. Este sistema asegura que, cuando una persona deja de trabajar por edad, enfermedad o discapacidad, pueda recibir una pensión o ayuda económica.

El texto también dice que las reformas buscan proteger los derechos de afiliados, jubilados y beneficiarios del sistema de seguridad social, incluidos los usuarios de los servicios de salud. 

Actualmente, el IESS atiende a más de ocho millones de personas en sus centros médicos y hospitales. El número es más del doble de los afiliados —que hacen aportes mensuales— porque en el IESS también se atienden los cónyuges y los hijos de hasta 18 años de los afiliados. 

Juan Carlos Salvador, ex presidente del Colegio de Economistas de Pichincha, dice que “esta ley trata de que los ahorros de los afiliados sean usados de formas más eficientes”.

Pero el economista Lucio Paredes dice que la propuesta no soluciona los dos problemas de fondo. 

El primero es el déficit anual en el IESS —es decir, cuando los gastos superan los ingresos— que actualmente se cubre de dos maneras: 

• Con el 40% del aporte del Estado, es decir, un subsidio que nunca llega a ser completo porque el Estado no tiene el dinero suficiente, dice el experto. 
• Liquidando el fondo patrimonial del IESS, que años atrás era de entre 10 y 15 mil millones de dólares, pero actualmente es de 6 mil millones.

El fondo patrimonial está constituido por los aportes de los afiliados y sus empleadores. Es decir, el porcentaje del salario mensual que va al IESS. También lo constituyen los fondos de reserva y cesantía que cada afiliado acumula, las inversiones administradas por el BIESS, como créditos hipotecarios o quirografarios, fideicomisos —fondos administrados para un objetivo concreto—, y el dinero de las jubilaciones.

Lucio Paredes explica que ese fondo patrimonial se ha ido terminando —es decir, el IESS ha gastado ese fondo porque cada vez hay menos ingresos para cubrir gastos, como las jubilaciones. Explica que el IESS, al no tener liquidez, no ha podido, por ejemplo, dar más créditos hipotecarios. 

Sin las ganancias que generan ese tipo de créditos, el IESS ha debido usar el fondo patrimonial para cubrir gastos de pensiones, explica el economista. 

“De aquí a unos tres, cuatro o cinco años, los gastos seguirán subiendo, porque cada vez hay más jubilados”, dice Lucio Paredes. Mientras eso pasa, el fondo patrimonial sigue disminuyendo. Además, el número de afiliados está estancado porque, según Salvador, no hay trabajo estable en Ecuador y, por lo tanto, no hay aportaciones.

En cambio, que no se afilien voluntariamente se debe a la confianza de las personas en el IESS. Por la crisis que enfrenta, prefieren invertir en pólizas y seguros privados. 

“Va a haber una quiebra paulatina”, insiste Lucio Paredes. 

El segundo problema de fondo identificado por Lucio Paredes es la inequidad. En Ecuador, hay jubilados del IESS —quienes trabajaron durante al menos 30 años y estuvieron afiliados al seguro social— y hay quienes reciben el bono del Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), que son transferencias mensuales 50 dólares a las personas de 65 años en adelante. 

Pero Lucio Paredes dice que también están los adultos mayores que son pobres y que no son jubilados del IESS ni tampoco reciben el bono del MIES. 

Salvador señala que el IESS enfrenta dos caminos para resolver sus problemas de fondo. 

El primero es la creación de empleo estable público y privado, que permitiría aumentar a más aportantes y fortalecer los fondos. Empleo estable se refiere a que el empleado tenga los beneficios de ley, sean ocho horas diarias, con al menos el sueldo mínimo y esté afiliado. 

El segundo es enfrentar el desafío demográfico: los afiliados viven más años y demandan prestaciones por más tiempo, mientras que hay menos aportes de las nuevas generaciones. Algunos porque deciden no afiliarse ante la inestabilidad del IESS. 

“Hay que considerar que la esperanza de vida antes era de 60 y 65 años y ahora se ha elevado a 80 años, lo que implica que es mayor el tiempo en el que hay que pagar la pensión jubilar”, dijo en una entrevista el director del Consejo Directivo del IESS, Eduardo Peña, en abril de 2025. 

En 2024, el Consejo del IESS analizaba como alternativa incrementar la edad de jubilación. Sin embargo, el costo político es demasiado alto y la propuesta nunca avanzó, dice Salvador.

“Es un gran desafío porque la pirámide poblacional está cambiando. No es un problema exclusivo del Ecuador, ocurre también en Europa: la gente vive más tiempo y cada vez hay menos aportantes nuevos, lo que genera un descalce que pone en riesgo los fondos”, señala. 

Mientras que Henry Llanes, presidente del Frente Nacional por un Nuevo IESS —organización que agrupa a jubilados—, pidió al gobierno que retire el proyecto porque, asegura, “es inconveniente y peligroso para los afiliados”. 

Señala que viola el artículo 372 de la Constitución que establece que “ninguna institución del Estado podrá intervenir o disponer de sus fondos y reservas, ni menoscabar su patrimonio”.

4 claves de las reformas a la ley del IESS

De las 11 reformas propuestas por Noboa a Ley de Seguridad Social y al BIESS, hay cuatro puntos clave que permiten entender el alcance de la ley en caso de ser aprobada por la Asamblea Nacional. 

• Devolver fondos complementarios 

Los “fondos complementarios previsionales cerrados” más conocidos como fondos complementarios son los ahorros colectivos de trabajadores de instituciones públicas como la Contraloría, el Banco Central del Ecuador, el Magisterio, universidades públicas, entre otras. 

Esos empleados, además de aportar a la seguridad social, aportan a ese fondo —que son voluntarios y no obligatorios como al IESS— que hasta 2014 eran administrados por cada institución pública. Pero ese año, una reforma aprobada durante el gobierno de Rafael Correa,  pasó la administración de esos fondos al BIESS, dice Lucio Paredes.

Desde entonces, el BIESS maneja los fondos complementarios. Eso implica que recibe ese dinero de los empleados que ahorran y lo invierte. 

Con corte a julio de 2025, el BIESS tiene a su cargo 37 fondos de jubilación y cesantía, que corresponden a trabajadores de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, ministerios, empresas públicas, universidades y otras entidades.

El proyecto de ley señala que actualmente el BIESS administra alrededor de 310 millones de dólares de estos fondos “sin mecanismos efectivos de representación de sus beneficiarios”. Es decir, sin que los empleados ahorristas conozcan qué hace el BIESS con esos fondos. 

Por administrar esos fondos, el BIESS cobra 200 mil dólares anuales, pero el costo real es de 500 mil dólares, dice la propuesta de Noboa. 

El BIESS paga esa suma a la gente que administra los fondos previsionales, pero con plata del IESS. 

La propuesta establece que los fondos deben regresar a la administración de las instituciones públicas, como antes del 2014, en un plazo de 90 días. 

Para administrar esos fondos, se crearán consejos de administración, cuyos representantes serán elegidos por los ahorristas a través de elecciones. 

Lucio Paredes dice que esta devolución no implica quitar recursos a los afiliados del IESS: “Si bien la plata estaba en el IESS, era un dinero separado en una cuenta aparte. Simplemente se la devuelve a sus dueños originales”, señala.

Salvador, en cambio, advierte sobre un punto pendiente: a qué se destinarán esos 300 mil dólares anuales que el BIESS usaba para administrar fondos privados. 

“Ese tema es muy importante y debería aclararse durante el debate legislativo”, dice. Según el experto, liberar ese gasto podría significar más liquidez para el BIESS y, en consecuencia, una mayor capacidad para dar créditos a los afiliados.

• Reactivar y liquidar fideicomisos 

Un fideicomiso es un contrato mediante el cual una persona o institución entrega bienes o dinero a otra para que los administre con un fin específico en beneficio de una tercera persona.

Según el proyecto de ley, el BIESS tiene invertidos alrededor de 300 millones de dólares en fideicomisos, pero muchos de ellos presentan un “alto riesgo de pérdida” porque llevan hasta 15 años sin avances y están paralizados.

Por ejemplo, si se planificó construir un edificio, pero nunca se terminó la obra. En ese caso, el dinero quedó ‘atrapado’ en el fideicomiso, es decir, está paralizado y no se obtiene ningún beneficio.

El IESS tiene 13 fideicomisos inmobiliarios paralizados, con una inversión de aproximadamente 100 millones de dólares en total. 

La propuesta de Noboa señala que es necesario reactivarlos para intentar recuperar ese dinero y tener liquidez. O, en su lugar, liquidarlos para “transparentar el resultado de las inversiones”, dice el proyecto de ley, aunque se perdería ese dinero invertido.

Actualmente, no existe una norma para reactivar o liquidar fideicomisos, lo que provoca riesgos de pérdida patrimonial o de paralización indefinida. 

¿Cómo afecta al IESS que los fideicomisos sigan paralizados? 

El dinero invertido en un fideicomiso debería generar ganancias, por ejemplo, a través de ventas inmobiliarias o arriendos. Pero si el proyecto está detenido, el dinero no produce intereses. Eso significa que los fondos de los afiliados dejan de crecer. 

Además, con el paso del tiempo los bienes pierden valor, por ejemplo, construcciones a medio hacer se deterioran. 

Para Salvador, la reforma busca agilizar el manejo de los fideicomisos. Dice que su reactivación deberá ser aprobada por la Superintendencia de Bancos. 

Lucio Paredes dice que el IESS invirtió de manera legítima en fideicomisos principalmente inmobiliarios, pero una parte significativa de esas inversiones no ha funcionado; si se liquidan los fideicomisos el IESS podría perder 300 millones de dólares.

Lo que queda pendiente, advierte Lucio Paredes, es establecer quiénes fueron los responsables de las pérdidas y llevarlos a juicio, algo que el proyecto de ley no contempla hasta ahora. “Muchas veces se han perdido los fideicomisos porque se hicieron con los amigos de los amigos”, afirma.

• Vender las carteras de créditos

El dinero que recibe el IESS, a través de los aportes e inversiones, se destina, entre otras cosas, a préstamos hipotecarios, quirografarios y prendarios.

• Los hipotecarios son créditos respaldados por una hipoteca sobre un inmueble, como una casa o un terreno.
• Los quirografarios son créditos personales que se otorgan sin garantías.
• Los prendarios están respaldados por una prenda, es decir, un bien que queda como garantía, como joyas, vehículos o maquinaria. 

Según el IESS, entre octubre de 2010 y junio de 2025, financió 11.994 millones de dólares en créditos hipotecarios y 37.184 millones en préstamos quirografarios. Sin embargo, la liquidez del sistema se ha ido agotando, es decir, que ha ido disminuyendo con los años.

Para enfrentar ese problema, Noboa propone autorizar al BIESS a vender carteras hipotecarias, quirografarias y prendarias. La venta de carteras es un mecanismo financiero en el que una institución que da préstamos transfiere a otra —usualmente bancos privados— el derecho de cobrar esas deudas. 

El comprador (banco privado o cooperativa) paga de inmediato un monto por esa cartera —con un descuento—, y el vendedor (el IESS) recibe ese dinero. Es decir, liquidez instantánea.

La venta de esas carteras le serviría para atender a sus jubilados, según Lucio Paredes. 

Henry Llanes, presidente del Frente Nacional por un Nuevo IESS, rechaza la propuesta de Noboa y dice que no es para fortalecer la capacidad crediticia del BIESS ni tampoco para mejorar la capacidad de los créditos de los afiliados o jubilados, sino “para tomarse los fondos de las carteras”.

Por eso, Salvador advierte que sería importante incluir una cláusula en la ley que especifique cómo se usará esa liquidez adicional. Si es para ampliar la entrega de créditos a los afiliados o para algo más. 

Según la motivación del proyecto, la demanda de préstamos —en especial quirografarios— seguirá creciendo y podría superar los 5 mil millones de dólares en los próximos años. 

Pero para cubrir con la demanda no alcanzaría sólo con la venta de carteras. 

Para cubrir esa proyección, dice Salvador, el BIESS requiere nuevas fuentes de fondeo, es decir, mecanismos de endeudamiento que le permitan usar sus propios activos como garantía. 

El proyecto de ley dice que el BIESS debe buscar alternativas de financiamiento para impulsar la colocación de créditos. Eso significa que puede endeudarse.

Paredes, sin embargo, cuestiona la estrategia: si el IESS está encaminado hacia una “quiebra paulatina”, endeudarse puede dar oxígeno inmediato, pero no resuelve el problema; al contrario, lo agrava, dice.

• Cambiar normas para los directorios

En el proyecto de ley de Noboa se añaden dos cambios relacionados con los directorios y autoridades del IESS y del BIESS.

El primero tiene que ver con el Consejo Directivo del IESS, que es el órgano máximo de gobierno de la institución. Está integrado por tres personas y representa a los 3,8 millones de afiliados y más de 600 mil jubilados. 

Su presidente es designado a partir de una terna enviada por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional. A él se suman un vocal en representación de los afiliados y otro de los empleadores, seleccionado por las federaciones de cámaras de la producción. 

En 2025, el presidente del Consejo es Édgar Lama, ex ministro de Salud de Daniel Noboa; los vocales son la economista María de los Ángeles Rodríguez, como representante de los empleadores, y Richard Garis Gómez Lozano, como vocal de los asegurados. Se eligen nuevos cada cuatro años.

Actualmente, el costo del proceso electoral para elegir a los miembros del Consejo Directivo debe cubrirse con el Presupuesto General del Estado (PGE) —es decir, el gobierno destina un fondo para ello. 

La reforma plantea que el costo sea fijado por el Consejo Nacional Electoral (CNE) y financiado por el propio Consejo Directivo del IESS. 

Según el Consejo Nacional Electoral, el costo de la elección por vocal sería de 12,3 millones de dólares.

El segundo cambio es una reforma para darle al Consejo Directivo mayores atribuciones: además de designar, podrá remover al Director General, Subdirector, directores provinciales y directores de las distintas administradoras. 

Antes había confusión sobre si, cuando cambiaba el Presidente de la República, terminaban también los períodos de estas autoridades. El texto dice que aunque los directores tengan períodos fijos, no se acaban automáticamente con el cambio de gobierno.

Con la ley, el Consejo podría removerlos incluso si no han terminado su período. Hoy, según la ley, no es una atribución del Consejo. 

Para Salvador, este poder adicional exige mayor rigor en la designación de autoridades: “Deben cumplir requisitos más altos”, dice.