¿Qué dice el proyecto de ley para regular organizaciones de la sociedad civil?

El 29 de julio de 2025, el presidente Daniel Noboa envió a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley para el Control de Flujos Irregulares de Capitales, coloquialmente conocido como la ley para regular organizaciones de la sociedad civil. Lo calificó como económico urgente. 

Es la cuarta propuesta de carácter económico urgente que envía Noboa desde el 24 de mayo de 2025, cuando empezó su segundo período. Las anteriores, ya aprobadas por el Legislativo, son la Ley de Solidaridad Nacional, la Ley de Integridad Pública y la Ley de Áreas Protegidas, cuestionadas por su contenido y con demandas de inconstitucionalidad. 

El nuevo proyecto del Ejecutivo plantea crear un conjunto de normas para prevenir, detectar y controlar los flujos irregulares de capitales —movimientos de dinero, bienes o activos ilegales o sin transparencia. Dice que se aplicaría con “especial atención” en organizaciones de la sociedad civil, fundaciones, corporaciones, organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias y otras entidades sin fines de lucro, tanto nacionales como extranjeras que estén en el país. 

¿Cómo lo hará? Mediante “la promoción de la integridad, transparencia financiera, rendición de cuentas y el cumplimiento tributario”. Es decir, la ley pretende que las organizaciones de la sociedad civil actúen con honestidad, manejen sus finanzas de forma transparente, informen sobre el uso de los recursos y que, además, las personas naturales y jurídicas paguen sus impuestos.

El objetivo, según el documento, es evitar el lavado de activos, el financiamiento de la delincuencia organizada, la corrupción y el uso indebido de fondos públicos y privados. 

La propuesta de Noboa, que tiene 15 artículos y reforma cuatro normas vigentes —Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, la Ley de Prevención de Lavado de Activos y la Ley de Regimen Tributario—, fue ingresado en la Secretaría de la Asamblea Nacional la mañana del 29 de julio. 

Si el Consejo de Administración Legislativa (CAL), con mayoría oficialista de Acción Democrática Nacional, califica el proyecto de ley, la Asamblea Nacional tiene un plazo de 30 días para analizarlo, reformarlo (si así lo considera) y aprobarlo con al menos 77 votos.

Esta propuesta ya ha provocado cuestionamientos. Belén Páez, presidenta de la Fundación Pachamama —que apoya la protección permanente de las cuencas amazónicas y de los territorios indígenas— dice que “impone requisitos y controles que pueden ser desproporcionados” y que apuntarían a “restringir derechos fundamentales”. 

Estefanía Ríos, abogada y experta en Derecho Societario, explica que la idea que pretende imponer este proyecto de que las organizaciones sociales no estaban reguladas no es del todo cierta. Dice que estas entidades ya debían estar bajo el control del Servicio de Rentas Internas (SRI) y, en algunos casos, también de la Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE). 

El gobierno, por su parte, defiende la propuesta. “Esta ley no incomoda a los honestos, incomoda a quienes usaban el ámbito social para maquillar el uso de recursos públicos”, dice un comunicado emitido el 29 de julio.

Te explicamos que regularía este proyecto de ley, de ser aprobado como lo envió el Presidente.

¿Por qué sería necesaria esta ley? 

El gobierno de Noboa dice que Ecuador enfrenta una amenaza creciente por los flujos irregulares de capitales, es decir, movimientos de dinero que no cumplen con las normas legales o tributarias y que podrían estar vinculados con el lavado de activos, la corrupción o la evasión fiscal. 

Según la exposición de motivos del proyecto, estas prácticas afectan la estabilidad económica y fiscal del país y requieren un control más riguroso. 

Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) —como fundaciones, corporaciones, ONG y organizaciones comunitarias— son parte central de esta discusión porque, al manejar fondos nacionales e internacionales, podrían ser utilizadas de forma indebida. 

El gobierno dice que es necesario reforzar los mecanismos de registro, control de donantes y beneficiarios para garantizar transparencia y una rendición de cuentas.

En Ecuador, hay 71.786 organizaciones de la sociedad civil hasta enero de 2024, según el Sistema Unificado de Información de las Organizaciones Sociales (SUIOS). De ellas, 61.025 están activas —es decir, están funcionando. La mayoría se concentra en Pichincha, Guayas y Manabí. 

Además, según la justificación del proyecto, 6 de cada 10 organizaciones no tienen un presupuesto anual definido y solo 1 de cada 10 maneja más de 100 mil dólares al año, lo que genera desigualdades.

Un estudio del Grupo FARO, citado en la motivación del proyecto, señala que más del 70% del financiamiento internacional va a organizaciones de Quito y Guayaquil, dejando a muchas entidades locales sin acceso a fondos.

Otra de las motivaciones es que el proyecto busca asegurar una recaudación tributaria más eficiente, en especial sobre dividendos y utilidades empresariales, para garantizar ingresos oportunos al Estado y evitar la evasión fiscal. Los dividendos son utilidades de la empresa que se reparten entre sus socios o accionistas; las utilidades empresariales son las ganancias netas. 

César Ricaurte, presidente de Fundamedios —organización dedicada a la defensa de la libertad de prensa y el derecho a la información en Ecuador—, dice que respalda el objetivo del gobierno de combatir el lavado de activos y la economía criminal. 

Reconoce que, en el contexto actual del país, las fundaciones y entidades sin fines de lucro pueden ser utilizadas como fachadas para lavar dinero. 

Sin embargo, Ricaurte cuestiona la motivación del proyecto de ley y la considera débil. “Se basa en cifras que no son oficiales”, dice. 

Explica que no existe información concreta sobre cuánto dinero se estaría desviando para el lavado de activos a través de las organizaciones sociales, ni evidencia del peso real de estas entidades en la economía. Es decir, no se muestra la magnitud del problema, reclama. 

Ricaurte insiste en que no es cierto que las organizaciones sociales hayan operado sin controles ni con falta de transparencia. Además, critica que gran parte de los mecanismos de supervisión propuestos en el proyecto responden a una lógica propia del sistema financiero, más que al trabajo de las organizaciones de la sociedad civil.

Mientras que para Belén Páez, este proyecto puede convertirse en una herramienta para limitar el trabajo de la sociedad civil, imponiendo una vigilancia que va más allá de la prevención de delitos financieros.

¿Qué dice el proyecto de ley? 

La ley, en sus 15 artículos, aborda temas como el control, la supervisión y el rol del ente regulador de las organizaciones sociales. 

Te explicamos siete puntos clave:

Bajo un nuevo ente regulador

 La Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS) controlaría a todas las organizaciones de la sociedad civil —hasta ahora solo se encarga del control de cooperativas, asociaciones, mutualistas. 

La Superintendencia tendría facultades de auditoría, intervención y supervisión. Podría sancionar a las organizaciones por el uso indebido de recursos, el incumplimiento reiterado de normas contables, de transparencia o de prevención de lavado de activos.

Según la abogada Estefanía Ríos, hasta ahora las organizaciones de la sociedad civil están reguladas por un reglamento emitido mediante decreto en 2017, durante el gobierno de Lenín Moreno. 

Este reglamento dice que la supervisión depende del ministerio vinculado al ámbito de acción de la organización. Por ejemplo, si una entidad trabaja en temas de educación, su control recae en el Ministerio de Educación, explica.

El proyecto de ley de Noboa dice que las organizaciones sociales se encuentran registradas de forma dispersa en los diferentes ministerios según sus objetivos y ejes de trabajo. El 48% de organizaciones sociales están bajo el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), seguido del 20% en el Ministerio del Trabajo. 

Además, Ríos dice que las organizaciones están bajo la supervisión financiera del Servicio de Rentas Internas (SRI) y de la Unidad de Análisis Financiero Económico (UAFE) de la Fiscalía.

En el caso del SRI, deben declarar sus impuestos. En el caso de la UAFE, hay ciertas organizaciones —las que reciben más de 10.000 dólares al mes— que deben contar con un oficial de cumplimiento —contratada por la organización. 

Esta es la persona responsable de garantizar que una organización cumpla con las normas legales, regulatorias y políticas internas relacionadas con la prevención de riesgos, como el lavado de activos, financiamiento del terrorismo, corrupción u otras actividades ilegales.

Se encarga también de reportar las transacciones —del dinero que ingresa a través de proveedores— a la UAFE. 

Mientras que Ricaurte explica que los fondos que entran a una cuenta bancaria registran la procedencia, en el caso de las organizaciones de la sociedad civil, pueden ser cooperantes internacionales. Y el banco, a su vez, informa a la UAFE de estos movimientos. 

Obligación a entregar información verificable y rendir cuentas

 Las organizaciones deberían usar sus recursos de manera transparente y estarían obligadas a dar información clara y verificable sobre su estructura, financiamiento, proyectos y resultados a “los entes” que establezca el reglamento —lo expediría el presidente Noboa hasta 60 días después de que entre en vigencia la ley.  

Las fundaciones, ONG o demás instituciones también deberían contar con mecanismos internos y externos de rendición de cuentas hacia donantes, beneficiarios, entes de control y la ciudadanía.

Las organizaciones sociales estarían en la obligación de entregar un informe público cada año con el detalle de ingresos, egresos, proyectos ejecutados, beneficiarios, evaluaciones de impacto, cumplimiento del código de ética y reportes de gestión de riesgos.

Ricaurte dice que actualmente las rendiciones de cuentas ya se hacen a los donantes o cooperantes. 

Auditorías internas y externas

Se obligaría a las organizaciones a implementar mecanismos de control —basados en análisis de riesgo— para garantizar que los fondos se usen solo con los fines declarados. 

Esto incluye auditorías internas y externas, registros detallados de transacciones y reportes periódicos para prevenir desvíos, corrupción o lavado de activos. Aunque el documento no precisa  quiénes harían esas auditorías externas. 

Ricaurte dice que estas obligaciones implicarían “gastos [económicos] enormes” y que la mayoría de organizaciones sociales no podrían cumplir. Esto desembocaría en la desaparición de algunas, advierte. 

Con él concuerda Páez, de la Fundación Pachamama, quien dice que el cúmulo de exigencias administrativas y financieras puede crear barreras insuperables para organizaciones pequeñas, rurales o indígenas, en clara desproporción con su capacidad operativa.

Supervisión y controles

Los controles y la supervisión sobre las organizaciones sociales dependerían del nivel de riesgo que representen —aunque el proyecto no detalla cómo se evaluaría el nivel de riesgo.

• No todas las organizaciones tendrían el mismo grado de vigilancia.
• La Superintendencia de Economía Popular y Solidaria destinaría más recursos y controles a organizaciones que manejen más fondos, trabajen con donantes internacionales, o estén expuestas a riesgos legales, financieros o reputacionales.

Por ejemplo, una fundación que recibe millones de dólares de la cooperación internacional sería más monitoreada que una pequeña organización barrial.

Además, las organizaciones deberían implementar procesos para identificar y verificar a sus donantes, beneficiarios, proveedores y socios.

Esto implicaría conocer de dónde viene el dinero, hacia dónde se dirige y si existe riesgo de que se utilice para actividades ilícitas. Así se detectarían riesgos como desvío de recursos, malversación de fondos, lavado de activos, financiamiento del crimen organizado o del terrorismo, entre otros.

Páez, de la Fundación Pachacama, dice que la vigilancia “basada en riesgo” podría derivar en “un uso selectivo de la ley contra organizaciones críticas” al gobierno, especialmente aquellas que manejan fondos internacionales o actúan en territorios estratégicos como la Amazonía. Es decir, podría ser usada como una herramienta política. 

Cultura basada en “cero corrupción”

Las organizaciones deberían fomentar una cultura basada en la ética y la tolerancia “cero a la corrupción”, con códigos de ética, sistemas de alerta y gestión de riesgos. 

También deberían crear Sistemas de Integridad Institucionales que garanticen prácticas transparentes. Según el proyecto, este sistema debería incorporar requisitos mínimos del artículo 49 del Código Orgánico Integral Penal. 

Ese artículo dice que las personas jurídicas privadas, nacionales o extranjeras, pueden ser penalmente responsables por delitos cometidos en su beneficio o en beneficio de sus socios. 

Actualizar su sitio web

Las organizaciones deberían publicar y actualizar en su sitio web o en el portal oficial información clave como:

• Estatutos, misión, visión y objetivos.
• Nombres y declaraciones de intereses de sus directivos.
• Estados financieros auditados y reportes anuales de gestión.
• Fuentes de financiamiento, donaciones y gastos relevantes.
• Políticas internas de integridad y cumplimiento.

La frecuencia con la que deberían actualizar esta información se fijará en el reglamento y dependerá del nivel de riesgo de cada organización.

Bajo el mando del Ministerio de Gobierno

Todas las organizaciones tendrían la obligación de inscribirse en el Sistema Unificado de Información de las Organizaciones Sociales (SUIOS), administrado por el Ministerio de Gobierno, como requisito para operar legalmente en el país —antes, estaba administrado por el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES). 

La abogada Ríos explica que el sistema ya existe y que se actualiza frecuentemente y que las organizaciones, según ella, sí están obligadas a registrarse actualmente. 

Cuestiona que el SUIOS sea administrado por el Ministerio de Gobierno, si la intención de una ley de fundaciones es centralizar la regulación en una sola institución, en este caso, en la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria.