En la última semana el Ecuador fue nuevamente escandalizado. Figuras públicas y medios de comunicación alertaron que una flota china de más de doscientos buques se encontraba acechando las islas Galápagos, entre los límites de la zona económica exclusiva del Ecuador continental y las islas; en lo que se conoce en el derecho del mar como alta mar. Este no es un hecho aislado, la amenaza pesquera china ha sido recurrente: en el 2017, el buque chino Fu Yuan Yu Leng 999 fue detenido por cruzar ilegalmente la reserva marina de las islas cargado con restos congelados de cientos de tiburones. En esa ocasión más de trescientos buques pesqueros chinos fueron divisados hasta que finalmente se alejaron de las costas ecuatorianas. En 2018 y 2019 se reportaron nuevos avistamientos de flotas. A pesar de que varios entes estatales condenaron los hechos, no se ha podido identificar una política clara para prevenir que esto vuelva a ocurrir.
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El gobierno simplemente se ha limitado a señalar que la flota china está estacionada en alta mar. Aparentemente, esto implicaría que los buques no estarían violentando ninguna norma de derecho internacional, ni la soberanía del Ecuador. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (Convemar), ratificada por el Ecuador el 2 de agosto de 2012, señala que “las partes del mar no incluidas en la zona económica exclusiva, en el mar territorial o en las aguas interiores de un Estado, ni en las aguas archipelágicas de un Estado archipelágico” constituyen alta mar. ¿Cuáles son las implicaciones legales de esas aguas internacionales?
Pues que todos los Estados gozan de ciertas libertades en ella. Libertades que tienen sus orígenes desde el siglo XIX, y comprenden esencialmente dos aspectos: la libertad de jurisdicción, es decir, que ningún Estado puede reclamar soberanía sobre ninguna parte del alta mar; y, la libertad de uso, tales como navegación, sobrevuelo, construcción de islas, investigación científica y, entre otras, la de pesca.
Pero esta última tiene limitaciones. Entre ellas, el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado de bandera de origen, la consideración de los intereses de otros Estados, la conservación de recursos marítimos vivos y la cooperación internacional. Con esas consideraciones, ¿qué podría hacer el Ecuador para proteger a las Islas Galápagos?
Podría, principalmente, activar las vías diplomáticas para presionar al Estado chino en el panorama de la diplomacia internacional. El país puede también llamar la atención sobre el problema y volverlo un tema de debate global. Podría considerar, además, emplear los mecanismos de solución de controversias que el derecho internacional le asiste.
Podría, por ejemplo, consolidar esfuerzos con otros estados ribereños latinoamericanos para proteger a las islas Galápagos y los océanos en general. Existe un antecedente interesante: el del caso The Bering Sea Donut Hole, en el que se celebró un tratado internacional que regula la pesca fuera de las zonas económicas exclusivas de Estados Unidos y Rusia. Este esfuerzo diplomático, a más de los estados afectados, incluyó países cuyas flotas pescaban en el Mar de Bering.
Otra opción es plantear el problema ante organismos internacionales como la Organización de Estados Americanos y la Asamblea General de las Naciones Unidas para conseguir apoyo, aprovechando la animosidad contra China por la emergencia sanitaria.
También podría defender como suyas las afectaciones a la industria pesquera nacional por las incursiones de la flota china ejerciendo un recurso llamado Protección Diplomática por violaciones del derecho internacional.
Además, está entre sus posibles cursos de acción activar alguno de los mecanismos de resolución de controversias internacionales contenidos en la Convemar: solicitar medidas provisionales, conciliar, someter la controversia al Tribunal Internacional del Derecho del Mar, la Corte Internacional de Justicia, un tribunal arbitral, o un tribunal arbitral especial. Esto dependerá de las declaraciones de sometimiento a jurisdicción internacional de Ecuador y China.
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La Convemar es considerado uno de los proyectos de codificación de derecho internacional más ambiciosos de la historia. Sin embargo, no incluye de forma adecuada las circunstancias de archipiélagos oceánicos de Estados ribereños como el Ecuador y Canadá —por ejemplo, en lo que respecta a líneas de base archipelágicas.
Antes de la ratificación de la Convemar, la Declaración de Santiago de 1952, el Convenio Complementario de Lima de 1954 y la Declaración de Montevideo de 1970, le permitían al Ecuador considerar como mar territorial las 200 millas náuticas desde su línea costera de base. Con la ratificación de la Convemar, su mar territorial tiene solamente 12 millas náuticas.
En las 188 restantes (llamados Zona Económica Exclusiva), el país tiene derechos exclusivos para la explotación de recursos naturales “tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar”, dice la Convemar.
Fuera de la zona económica exclusiva, el Ecuador no puede ejercer jurisdicción ni imponer limitaciones de pesca porque esas aguas constituyen alta mar. Esto hace que el mar territorial y la reserva marina de las Galápagos tengan entre sí un estrecho de aguas internacionales, que es donde muchas flotas —en especial la China— se asientan a pescar.
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El problema ecuatoriano con la flota china no es único. En los mares asiáticos, estaría afectando gravemente a países como Japón en la conservación sostenible de calamares por pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (IUU Fishing) que además ha sido promovida con el otorgamiento indiscriminado de subsidios. En la Organización Mundial del Comercio, este problema ha estado en discusión por más de 20 años. La Decisión Ministerial de Buenos Aires en 2017 estableció una agenda para llegar a un acuerdo final y se espera que este se materialice en este 2020.
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Pero la libertad de pesca en alta mar para la flota china no es ilimitada. La Convemar impone ciertas obligaciones a los Estados, principalmente: mantener y restaurar la población de especies capturadas (lo que se conoce como maximum sustainable yield) e intercambiar información científica relevante para la conservación de la población de peces. Sin embargo, para la comunidad internacional está claro que esto no es suficiente.
Por eso está implementando esfuerzos específicos para proteger los océanos y su diversidad. La Asamblea General de las Naciones Unidas decidió convocar una conferencia intergubernamental para elaborar un instrumento internacional vinculante para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional. Esta conferencia ya ha sesionado tres veces —su cuarta y última sesión estaba prevista para marzo del 2020, pero debido a la emergencia sanitaria del covid-19 se suspendió hasta nuevo aviso.
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La Convemar y el derecho internacional en general presentan tanto oportunidades como limitaciones para la protección de las Galápagos. Especialmente por eso, es importante que el Estado ecuatoriano presente una posición clara ante sus ciudadanos y la comunidad internacional.
Limitarse a confirmar que la flota china se encuentra en alta mar no es suficiente, se deben tomar medidas oportunas y eficaces para evitar que esto se repita, no obstante de las incomodidades económicas y diplomáticas que esto pueda crear con China.
El Estado ecuatoriano no puede renunciar a su dignidad. Debe ejercer un liderazgo que le permita reforzar procesos multilaterales ya iniciados o, a su vez, explorar otros nuevos. Este liderazgo ya se ve en el desarrollo de un Tratado Vinculante de Empresas y Derechos Humanos que el país impulsa.
Este instrumento internacional busca que las empresas transnacionales respondan por sus actividades transfronterizas. Si una flota extranjera privada (perteneciente a una o varias empresas privadas) cometan violaciones a los derechos humanos o al medioambiente por su pesca indiscriminada, el tratado daría una vía efectiva para que las víctimas reciban reparaciones.
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El caso de las islas Galápagos y las flotas que las amenazan debe seguir ese camino, y el país debe insistir en ir más allá de solo afirmar que al estar en aguas internacionales, no hay mayor cosas que hacer. No solo la supervivencia de las islas está en juego, sino un bien de toda la humanidad: los océanos.
