Así quedó la Ley de Transparencia Social

Tras la aprobación de la ley, la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria será la institución que vigile, audite y controle a las organizaciones sociales en base a “su nivel de riesgo, volumen de recursos, origen de los fondos y alcance territorial”, según la Asamblea. Antes de la Ley, las ONG debían registrarse sólo en el ministerio que está más alineado a su actividad. Por ejemplo, si es una fundación académica para niñas, debía estar adscrita al Ministerio de Educación. 

César Ricaurte, director de Fundamedios —organización dedicada a la defensa de la libertad de prensa y el derecho a la información en Ecuador—, también lamenta que en el debate de esta ley se haya posicionado a la sociedad civil como un actor sospechoso del lavado de activos. 

“Todo ese discurso que se manejó de que la sociedad civil es un agujero negro donde hay miles de millones de dólares que aparecen y que no se sabe de dónde dónde, ni que a qué se destinan, tampoco es cierto”, enfatiza.

Ricaurte recuerda que, además, se ha elaborado un proyecto basado en cifras sin sustento. El gobierno de Noboa ha querido posicionar que en el país la economía criminal mueve 30 mil millones de dólares anuales en Ecuador. Una afirmación repetida por el Presidente y la asambleísta Valentina Centeno, del oficialismo. Pero la cifra sería muy inferior. Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, a nivel mundial, el lavado de dinero equivale entre un 2% y un 5% del PIB global; si ese cálculo se aplicase a Ecuador, el monto llegaría a apenas los 6 mil millones de dólares. Si bien el oficialismo no ha especificado de dónde obtuvo esa cifra y a qué se refiere con “economía criminal” u “operaciones inusuales”, es un valor cinco veces mayor al que maneja la organización internacional especializada en el tema de la ONU.

Te dejamos ocho claves para entender qué implica la ley y qué cambió desde que se presentó el proyecto a la Asamblea Nacional. 

1. Serán controladas por la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria

La Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS) va a controlar a las Organizaciones Sociales Sin Fines de Lucro (OSSFL) que operan en Ecuador. Antes de la ley, la SEPS se encargaba solo del control de cooperativas, asociaciones y mutualistas.

César Ricaurte explica que la ley suma controles a las ONG que son propios del sistema financiero. Por ejemplo, adoptar herramientas como políticas de integridad, tener un oficial de cumplimiento, auditorías externas e internas. 

Además, la ley aprobada incluyó los principios de proporcionalidad y no discriminación. 

Gabriela Alvear, cofundadora de la organización ciudadana Diálogo Diverso, explica que aplicar los principios de proporcionalidad y no descriminación “fue propuesto por las organizaciones que enviamos aportes, que nunca nos pidieron, pero nosotros decidimos hacerlo y unos se tomaron en cuenta, otros no”. 

Alvear dice que la importancia del principio de  proporcionalidad es considerar que no todas las ONG tienen los mismos recursos económicos. Alvear explica que no se puede exigir las mismas obligaciones “a la organización más grande que tiene organismos internacionales que la respaldan que a la organización pequeñita que es comunitaria”. 

Mientras que el principio de no discriminación implica que la SEPS debe repetar a todas las ONG y comprender las diferentes causas que defienden. Alvear aclara que este principio también incluye la estigmatización, por ejemplo, “lo que hizo el presidente al decir que en las fundaciones se lava dinero para el narcotráfico”.

La Superintendencia tendrá facultades de auditoría, intervención y supervisión. Podrá sancionar a las organizaciones por el uso indebido de recursos, el incumplimiento reiterado de normas contables, de transparencia o de prevención de lavado de activos.

2. Serán clasificadas por su nivel de riesgo

La Superintendencia de Economía Popular y Solidaria clasificará a las organizaciones según su nivel de riesgo que puede ser bajo, medio o alto, en base a ocho criterios: 

1. El volumen de recursos administrados: incluye presupuesto anual, activos y patrimonio
2. El origen de los fondos: nacional, internacional, públicos o privados
3. El alcance territorial de su trabajo: local, nacional o transnacional
4. La naturaleza jurídica —cómo se constituyó legalmente— y finalidad de sus actividades
5. El número de beneficiarios o resultados alcanzados y declarados
6. El historial de cumplimiento normativo
7. El resultado de evaluaciones de riesgo: nacional, sectorial o institucional hechas por la autoridad competente
8. Otros criterios que están en el Reglamento General de la Ley

El grado de vigilancia estará determinado por su nivel de riesgo.

Además tendrán que implementar medidas para prevenir “su eventual utilización con fines ilícitos”. Para eso, deben:

• Conocer e identificar a sus donantes “en especial cuando se trate de personas o entidades extranjeras”
• Verificar el uso legal, íntegro y trazable de sus recursos financieros, garantizando su destino conforme a los fines estatutarios de la organización
• Detectar e informar de operaciones inusuales o sospechosas, conforme a la Ley Orgánica de Prevención, Detección y Combate del Delito de Lavado de Activos y de la Financiación de Otros Delitos
• Cooperar con la Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE) cuando sean identificadas como sujetos obligados, en los términos, condiciones y límites establecidos en el reglamento de la Ley.

 Al igual que en el proyecto de ley, la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria enfocará sus recursos en la vigilancia de las organizaciones que tengan más exposición a riesgos operativos, legales, financieros o reputacionales.

Ricaurte recuerda que actualmente el Estado tiene por lo menos tres controles para las organizaciones de la sociedad civil. El primero, desde el ministerio en el que está registrada la organización, al que se debe entregar información sobre la existencia como estatus, formas de gobernanza interna, entre otros. 

El segundo, es el Servicio de Rentas Internas, al que entregan balances y documentación sobre el manejo del dinero. Y el tercero, también financiero, se da cuando hay movimientos inusuales en las cuentas y los bancos solicitan a las organizaciones justificarlo. En este caso, las organizaciones presentan contratos, convenios u otros documentos que mantienen con su donante que puede ser privado, de cooperación internacional, entre otros. Esta información bancaria, a su vez, es enviada a la UAFE si es que la solicita. 

Por eso, César Ricaurte insiste en que las organizaciones sí tienen controles estatales y no son un agujero negro como el gobierno lo ha tratado de posicionar. 

La clasificación de las organizaciones, propuesta por la ley, será revisada periódicamente y según se establezca en el reglamento. El reglamento debe ser expedido por el presidente Daniel Noboa hasta 60 días después de que entre en vigencia la ley. Las OSSFL pueden pedir la revisión de la clasificación que les asignen.

3. Están obligadas a entregar información verificable y rendir cuentas

Las organizaciones deberán usar sus recursos de manera transparente según su estatuto social y están obligadas a dar información clara y verificable sobre su estructura, financiamiento, proyectos, resultados y lo que establezca el reglamento de la ley a la Superintendencia. 

Las OSSFL también deben tener mecanismos internos y externos de rendición de cuentas a sus beneficiarios, donantes y órganos de control. 

Ahora solo cuando una OSSFL reciba recursos públicos debe rendir cuentas a la ciudadanía. En el proyecto de ley esto aplicaba para todo tipo de fondos. 

Las organizaciones sociales deben presentar un informe ante la Superintendencia. Las organizaciones con riesgo medio y alto deben hacerlo cada año. Las de riesgo bajo, cada dos años. Este podría ser un ejemplo de proporcionalidad.

La ley dice que se debe incluir la  ubicación geográfica de operación de proyectos, además de los  ingresos, egresos, proyectos ejecutados, beneficiarios, evaluaciones de impacto, cumplimiento del código de ética y reportes de gestión de riesgos. 

Esa no es la única información que deben presentar.

Alvear aclara que las ONG, además de rendir cuentas al SRI, a la UAFE y al ministerio rector, rinden cuentas a los “cooperantes internacionales que tienen mejores políticas antisoborno, anticorrupción que el mismo Estado ecuatoriano”. Es decir, que no es que no rendían cuentas previo a la ley.

4. Publicar información relevante

La ley dice que solo deberán publicar la información clave solicitada las organizaciones que determine el reglamento de la Ley, en base a su nivel de riesgo y características. Sin embargo, no dice en dónde deberán publicarla. La información que deberán incluir será:

• Estatutos, misión, visión y objetivos
• Estados financieros auditados y reportes anuales de gestión
• Fuentes de financiamiento, donantes, donaciones y gastos relevantes
• Políticas internas de integridad y cumplimiento
• La información que establezca la Superintendencia

La frecuencia con la que deberían actualizarla se fijará en el reglamento y dependerá del nivel de riesgo de cada una.

5. Auditorías internas y externas en los casos que corresponda

Las OSSFL deben implementar mecanismos de control —basados en análisis de riesgo— para garantizar que los fondos se usen solo con los fines declarados.

En el proyecto de ley decía que esto incluía auditorías internas y externas, registros detallados de transacciones y reportes periódicos para prevenir desvíos, corrupción o lavado de activos. Pero, en la ley aprobada dice que será “en los casos que corresponda”, pero no especifica a qué se refiere. 

Esta fue una de las preocupaciones del proyecto de ley, ya que estas obligaciones implicarían “gastos [económicos] enormes” y que la mayoría de organizaciones sociales no podrían cumplir y  desembocaría en la desaparición de algunas, advirtió Ricaurte.

Daniela Rodríguez, abogada y auditora, explica que “una auditoría siempre tiene un fin específico que es determinar si una organización actúa conforme a un marco: normas, políticas internas, legislación o estándares establecidos”.  

Rodríguez aclara que existen distintos tipos de auditorías, por ejemplo, financiera, legal o reputacional y, la ley no establece cual se va realizar. Cuando se apruebe la ley, el presidente Noboa se encargará de publicar el reglamento para aplicar la ley y en este probablemente se desarrollará el proceso de las auditorías.

Una de las preocupaciones de esta ley es que las obligaciones implican gastos. Rodríguez explica que no existe un precio establecido o fijo para una auditoría, esto significa que cada autoría puede tener un precio diferente según el tamaño de la organización y lo que se va a auditar. Pero “los precios pueden ir desde 1.500 dólares e incluso 20.000 dólares si es una organización internacional grande, pero depende igual de muchos factores”, dice Rodríguez. 

Rodríguez advierte que “hay que ver siempre la proporcionalidad y la ley no dice específicamente cuáles organizaciones van a requerir una auditoría”. Tampoco se especifican los plazos ni cómo realizarlas.

“Para una organización pequeñita, el gasto que destine a la auditoría podría ser invertido en servicios o fines de la organización”, dice preocupada Rodríguez.

6. Códigos para garantizar la tolerancia cero a la corrupción

Al igual que en la primera versión de la Ley, ahora las OSSFL deberán fomentar una cultura basada en la ética, la integridad, riesgos y la tolerancia cero a la corrupción. 

Lo deben hacer mediante las normas que estén establecidas en el reglamento a la Ley sobre códigos de ética, manejo de conflicto de interés, canales de alertas, designación de responsables institucionales de cumplimiento —solo para las clasificadas con nivel de riesgo alto—, la gestión de riesgos de corrupción, entre otras. 

Además, en base a su nivel de riesgo, se identificarán las organizaciones que deben implementar Sistemas de Integridad Institucionales y más para garantizar su transparencia. La Superintendencia lo supervisará y en estos sistemas deben estar incorporados los requisitos mínimos del artículo 49 del Código Orgánico Integral Penal (COIP).

Ese artículo dice que las personas jurídicas privadas, nacionales o extranjeras, pueden ser penalmente responsables por delitos cometidos en su beneficio o en beneficio de sus socios.

Para Belén Paéz, presidenta de la Fundación Pachamama —que apoya la protección permanente de las cuencas amazónicas y de los territorios indígenas— esta ley puede convertirse en una herramienta para limitar el trabajo de la sociedad civil, imponiendo una vigilancia que va más allá de la prevención de delitos financieros.

Ricaurte también cree que el exceso de requisitos puede desincentivar a la sociedad civil. “Muchas organizaciones se van a autodesintegrar. Los socios van a decir ‘no me quiero meter en más problemas, mejor cerremos’. Hay muchas organizaciones de voluntarios, que no tienen ingresos, que no representan un modo de vida para sus miembros. Por eso en este proceso, muchas pueden desaparecer”, explica. 

7. Un nuevo Sistema Unificado de Información e incentivos

La Ley aprobada plantea la creación del Sistema Unificado de Información de las Organizaciones Sociales Sin Fines de Lucro. 

Al igual que el Sistema Unificado de Información de las Organizaciones Sociales (SUIOS), que no se va a eliminar, el nuevo sistema será administrado por el Ministerio de Gobierno.

El sistema será una “plataforma digital, interoperable, integral y de acceso público”. Servirá para reunir, organizar y clasificar la información jurídica, financiera, operativa y de cumplimiento de las Organizaciones Sociales Sin Fines de Lucro (OSSFL) de Ecuador. 

La información será clasificada según su tipo, riesgo, recursos, financiamiento, ámbito territorial y relación con el Estado o actores internacionales. También incluirá un registro de los Responsables Institucionales de Cumplimiento de cada OSSFL.

La información debe actualizarse según los plazos y formatos que establezca el reglamento y cada organización es responsable de que sus datos sean correctos y confiables. Su registro es obligatorio.

Sin embargo, Alvear explica que con la información actual sería un doble registro de las organizaciones, ya que no se explica si el SUIOS va a dejar de funcionar. Alvear dice que esto sucede porque las organizaciones sociales no fueron incluidas para la creación de este proyecto de ley y después para la ley. 

“Entonces, no se sabe las necesidades de las organizaciones sociales. Y, ahora, hay esta duda de si hay un doble registro, si se va a invalidar el SUIOS y la doble tributación. Nos confunden a las organizaciones sociales como si fuéramos pymes”, dice Alvear.

La doble tributación es cuando una misma organización tiene que pagar impuestos dos veces por diferentes normas, en este caso los dos sistemas de registro. 

Las pymes son pequeñas y medianas empresas, tienen menos trabajadores y generan menos ingresos anuales. La principal diferencia con las ONG es que una pyme tiene fines de lucro, es decir generar ganancias.

En el último artículo, la ley habla de incentivos que estarán en el reglamento, para quienes adopten buenas prácticas en temas de integridad, transparencia, debida diligencia y rendición de cuentas, como certificaciones y reconocimiento público. 

También dice que estas organizaciones “podrán ser priorizadas en procesos de cooperación, alianzas estratégicas y mecanismos de participación institucional”.

Para Alvear, esta ley “al ser una idea más política para quizás controlar organizaciones que molesten los intereses de cualquier gobierno de turno, no tomaron en cuenta temas que ya existían y no tomaron en cuenta el sector”.

8. Incluye a la minería ilegal

La ley publicada incluyó a la minería ilegal como uno de los problemas que intenta combatir. En las motivaciones de la ley dice que la persistencia de la minería ilegal en el Ecuador es un riesgo para la sostenibilidad económica, ambiental y social del país.

Otra de las motivaciones es la Evaluación Nacional de Riesgos presentada por la UAFE en 2024. Esta identificó que el riesgo de lavado de activos en el Ecuador es medio-alto, y las causas son el narcotráfico, la corrupción y la minería ilegal. 

En el proyecto de ley, los delitos a prevenir con estas medidas se mantienen y son el desvío de recursos, la malversación de fondos, el lavado de activos, financiamiento del crimen organizado, financiamiento del terrorismo o cualquier forma de corrupción.

La minería ilegal nada tiene que ver con las organizaciones de la sociedad civil. Este tema podría ser considerado como uno que no mantenga la unidad de materia que es necesaria para una ley económica urgente.

La Ley de Transparencia modifica cuatro artículos en la Ley de Minería y añade una disposición general y otra transitoria. 

Por ejemplo, cambia el proceso de la etapa de exploración de la concesión minera. Ahora la reforma endurece los requisitos para pasar de exploración inicial a etapa avanzada, refuerza el papel del Ministerio y establece que la falta de solicitud en cualquiera de las etapas significa la extinción de la concesión.

También cambia la caducidad de derechos mineros —la figura legal por la que el Estado puede dar por terminada una concesión minera— ahora los tiempos se reducen. El plazo de las concesionarias para presentar las pruebas de defensa ahora es de 15 días, antes tenían 45 días. El plazo para corregir o remediar las faltas u obligaciones que el concesionario minero no cumplió ahora es de 15 días, antes tenían 60 días.

La disposición general novena protege trámites ya iniciados antes de la nueva ley. Es decir, las solicitudes de cambio de período en la etapa de exploración o de inicio de la explotación minera que fueron presentadas antes de esta ley se tramitarán con la Ley de Minería sin la reforma. 

La disposición transitoria décima establece que la Agencia de Regulación y Control Minero, dentro de los 90 días después de la vigencia de la Ley de Transparencia Social, deberá verificar el cumplimiento de las obligaciones de inversión en las concesiones obtenidas mediante subasta o remate.

Aunque las supuestas motivaciones de la ley son que las organizaciones de la sociedad civil sean más transparentes, Ricaurte recuerda que “la evidencia histórica reciente nos dice que este tipo de legislación puede ser utilizada para la persecución de organizaciones que son incómodas al gobierno de turno”.