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Una tarde de marzo de 2016, el abogado Marcelo Espinel, de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, recibió una llamada en la que le confirmaban que su pedido de participar en el Concejo Metropolitano de Quito para tratar la ordenanza de Gobierno Abierto, había sido aceptado. 

El mecanismo de participación que le permitió a Espinel ser parte de la construcción de la ordenanza se conoce como la “silla vacía”, que consiste en que un ciudadano o un representante de cualquier organización que cumpla con ciertos requisitos—como vivir en Quito y conocer sobre el tema que se va a tratar— solicite participar en el tratamiento de una ordenanza. Si su solicitud es aprobada, se convierte en una especie de concejal ad honorem pues puede asistir a las sesiones de las comisiones y tiene voto en el pleno del Concejo Municipal.

Después de Espinel, hasta el 11 de mayo de 2021 se han registrado 94 pedidos para hacer uso de la silla vacía en la capital ecuatoriana. De esas, la mayoría, 70, han sido aprobadas.

Las organizaciones que lo solicitan son diversas: hay empresas privadas, fundaciones, asociaciones de la sociedad civil, ciudadanos interesados por ciertos temas, agremiados o colegiados de distintas profesiones. 

Uno de ellos es Daniel Elmir, de Constructores Positivos que se autodefine como un “clúster de la industria de la construcción en Ecuador” y plantea, entre sus objetivos,  “ayudar al desarrollo del país, por medio de la actividad de una construcción sostenible, que permita una vivienda más asequible al ciudadano y obra pública más eficiente y transparente.” La organización ha ocupado dos veces la silla vacía. Una en 2019 en la ordenanza llamada de Ecoeficiencia y otra, que aún está en curso,  sobre la reactivación del sector de la construcción. 

— La primera fue una experiencia agridulce, más que por el tema de participación, que es interesante, porque el peso de nuestra participación es muy chiquito con respecto al peso político, es decir, el de los concejales, dice Elmir. 

La legislación —que incluye la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad), y las ordenanzas de los gobiernos locales— determina las formas de participación ciudadana. 

Entre ellos, el de la silla vacía. Según el informe de calidad de vida de Quito cómo vamos, una iniciativa que hace seguimiento y evaluación de la calidad de vida en la ciudad, hay poco conocimiento sobre estos sistemas y por eso, dice el informe, son subutilizados. El informe reporta también que, hasta 2019, se habían implementado nueve de los 18 mecanismos de participación ciudadana y control social contemplados en la ordenanza que los creó, que se aprobó en el período de Mauricio Rodas. 

Esta, como cualquier otra ordenanza, tiene que pasar por un proceso para ser reformada o aprobada. El proyecto de ordenanza puede ser presentado por un concejal y se trata en una comisión determinada de acuerdo a su naturaleza. En esa comisión se aprueba un primer informe y, posteriormente, se discute la primera propuesta en el Concejo Metropolitano —presidido por el alcalde. 

Todas las observaciones que surjan de ese primer debate, se trasladan a la comisión que trató originalmente el proyecto. Allí, se las incorpora y se presenta una segunda versión al Concejo. En ese segundo debate se hacen las últimas observaciones y el proyecto pasa a un tercer debate, en que se aprueba o no la ordenanza. 

Quienes sean calificados para participar en la silla vacía, son parte de todo este proceso: pueden intervenir en las comisiones, hacer observaciones y participar en los debates. Además, cuando la ordenanza ya llega a su etapa final, la votación en el pleno del Concejo, pueden votar. 

Es posible, también, que en una misma ordenanza, quieran participar varias personas u organizaciones. Pueden hacerlo, pero para votar todos los participantes tienen que ponerse de acuerdo y designar a un solo representante de todas las organizaciones que hayan tenido su lugar en la silla vacía, quien votará en su representación. 

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En septiembre de 2019, ya en el período de Jorge Yunda, el Movimiento Animalista del Ecuador, también usó la silla vacía para participar en la reforma de una ordenanza relacionada al cuidado animal. Cristina Alarcón fue una de sus representantes durante el proceso que duró alrededor de un año y cuenta que, para ellos, fue un logro que muchas de sus propuestas fueran incorporadas, sobre todo en relación al cuidado de animales de consumo

—Logramos la prohibición de jaulas de batería para las gallinas ponedoras, también que se prohibiera el corte de pico para las aves. Se establecieron parámetros para que los animales sean trasladados en condiciones adecuadas para su bienestar.

En este proceso, cuenta Alarcón, participaron varias organizaciones de la sociedad civil. Para hacerlo, tuvieron que seguir un proceso: registrarse a través del sitio web de Gobierno Abierto y completar la acreditación, de acuerdo a un formato establecido, y cumplir los requisitos. Entre estos, estar domiciliado en Quito —comprobable a través de una planilla de pago de luz o agua—, designar a un representante principal de la organización que quiera hacer uso de la silla vacía y a un representante suplente. En el caso de las personas naturales, no pueden ser funcionarios públicos en cargos relacionados al tema que se va a tratar. Tampoco pueden haber sido candidatos a alcalde o concejal (incluso alternos) en ese período.

Una vez aprobado, el proceso es demandante. Requiere de tiempo, recurso humano y compromiso para asistir a las sesiones, hacer observaciones, participar en los debates, aportar con material técnico que permita servir de respaldo para las decisiones. 

— Es casi un trabajo de tiempo completo, dice Alarcón. Teníamos reuniones que empezaban a las 3 de la tarde y podían terminar a las 10 u 11 de la noche. Eran sesiones muy largas.

Daniel Elmir, de Constructores Positivos, también dice que la silla vacía requiere involucrarse a nivel personal. 

—Destinamos muchos recursos para esto, contratamos abogados y técnicos. Una cosa es que te califiquen porque te califican fácilmente, pero otra cosa es que tienes que ir a defender la tesis concejal por concejal; explicarles a ellos, a sus asesores. 

Eso se da por la necesidad de que haya un compromiso permanente con la ciudad y con la participación, dice Marcelo Espinel.

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El nivel de participación de los quiteños, en términos generales, sigue siendo bajo. Apenas el 13% han participado en una organización de la sociedad civil, según los datos de Quito cómo vamos. De ellos, la mayoría (41%) se han involucrado en comités barriales, seguidos de otro tipo de organizaciones como asociaciones culturales, ligas barriales, entre otros. 

— La participación en asuntos de interés público es directamente proporcional al nivel de satisfacción de necesidades. Si no puedes satisfacer tus necesidades básicas, difícilmente vas a participar, dice Marcelo Espinel.

Espinel considera que ahí entra en juego el rol de los gobiernos para crear dinámicas en las que incentiven esa participación ciudadana. Una de ellas es el gobierno abierto que permite, precisamente, acceder a la información oportuna y completa. Todos estas formas de involucrarse en la toma de decisiones en Quito están íntimamente ligadas a la voluntad de los ciudadanos de involucrarse en la construcción de ciudad.