De todo el pool político del Ecuador, Guillermo Lasso se ha perfilado como el único rival electoral del presidente Rafael Correa en 2017. Pero –como el resto de los que están metidos en esa piscina– su agenda y acción política oscurece puntos que, al menos en su discurso, pretende aclarar. Uno de ellos, quizá el principal, es su cruzada contra la reelección sin límites. Su énfasis en ese aspecto lo ha circunscrito a un juego limitado sobre su futuro: en el escenario de una consulta popular que aprobase la enmienda propuesta por Alianza País, Lasso se quedaría sin ninguna carta inmediata para jugar. Sería una derrota contundente, si se tiene en cuenta todo el esfuerzo invertido. Pero que Lasso se haya encerrado a sí mismo en ese juego limitado habla mucho más que él mismo: ¿cómo puede una defensa de la salud democrática de un país (a la que se le destina tanto esfuerzo) tener desenlaces binarios?
El contenido ligero de su discurso
En una de sus últimas entrevistas, Lasso afirmó que los asambleístas “pretenden, de espaldas al pueblo, privatizar los poderes públicos del Ecuador a través de promover una reelección indefinida que es contraria a la tradición constitucional del [país]”. Esa posición revela al menos dos puntos flacos que son constantes en su discurso: sostener que los legisladores no tienen la facultad para seguir ese procedimiento (aunque el dictamen de la Corte Constitucional diga lo contrario) y sostener que una reelección sin límites “privatizaría” los poderes públicos. Sobre el primer punto flaco se ha dicho mucho y es, de hecho, lo que articula todas sus estrategias y el fundamento para llamar a una consulta popular.
Pero sobre el segundo punto, institucionalmente más importante que el primero, Lasso ha dicho poco. Su discurso en ese aspecto no va más allá del uso de la metáfora que –nos repite– le contó su amigo campesino: la de las gallinas y el gallinero, que señalaría la utilidad de la alternancia; en sus palabras: “Es necesario mover las gallinas del gallinero para poder limpiar las cagadas que han hecho”. Es decir, en términos normativos (o filosóficos), la alternancia, entendida como el límite a las veces en que un político puede ser candidato es un principio indiscutible dado que podría oxigenar el ejercicio del poder. ¿Cuál es el problema con ese razonamiento? Que se mueve en lo normativo (es decir, cómo deberían ser las cosas) y no cuenta con lo que en ciencias sociales se denomina fundamento positivo o formal.
Lo “positivo” se refiere a proposiciones que son descriptivas o explicativas en lugar de normativas: por ejemplo, la distancia entre “en una democracia, la educación debería de ser pública por el motivo X” (enunciado normativo) y “existe una correlación estadísticamente significativa entre calidad democrática y educación pública” (enunciado descriptivo). Lo formal se refiere a resolver preguntas mediante el uso abstracto y simbólico, en lugar de verbal. Por ejemplo, resolver un modelo mediante teoría de juegos. El camino positivo y formal representaría para Lasso un camino espinoso porque (i) no cuenta con datos que le permitan realizar enunciados de tipo causal entre límites definidos y desarrollo o calidad democrática, y (ii) tendría que traducir sus enunciados normativos (no-formales) a enunciados formales que le permitan identificar mecanismos causales.
Por supuesto, Lasso es un político y no un académico. Para refrendar su tesis, sin embargo, podría recurrir a referencias en la literatura existente. De hacerlo, encontraría que no existe consenso en este aspecto. Del lado empírico, encontraría papers que muestran cómo términos más amplios mejoran el desempeño de los políticos. Un reciente trabajo por Dal Bó y Rossi (2011) analiza un experimento natural del aparato legislativo en Argentina: en 1983, con el retorno a la democracia en ese país, se eligieron a 254 miembros del congreso, pero de acuerdo a lo que mandaba la Constitución, en donde cada miembro era electo por cuatro años, la mitad del congreso se renovaba cada dos años. Como recién habían sido elegidos, la salida a renovar cada dos años a la mitad del congreso fue aleatoriamente seleccionar a 127 legisladores para que sirvan dos años y 127 para que sirvan los cuatro; de ese modo, se cumpliría la renovación cada dos años. Lo que los autores encontraron fue un efecto positivo significativo entre términos de mayor duración (cuatro años) con el esfuerzo ejercido por los congresistas: los que fueron escogidos aleatoriamente para estar cuatro años en funciones tuvieron un mejor desempeño legislativo que los que fueron escogidos por dos. Los congresistas no enfrentaban límites en los términos para ser candidatos. Dos de los motivos para ello: términos más largos empujan la reelección hacia el futuro lo que, aunque debilita su “rendición de cuentas” (accountability) electoral, libera a los legisladores de preocupaciones de campaña (si el año electoral está lejos, los legisladores pueden invertir a su labor el esfuerzo que destinarían a su campaña) y, además, términos más largos pueden hacer que recojan más beneficios producto del esfuerzo de la actividad legislativa (actual o de la legislatura que los antecedió; como buenas leyes, etc).
Del lado formal, los trabajos pioneros en temas del control de los políticos (Barro, 1973; Ferejohn, 1986) no analizan los mecanismos causales entre límites de términos para ser candidato y bienestar del electorado. Bajo el fuerte supuesto de que los intereses de los políticos y de los votantes no están alineados (hay asimetrías entre ambos; un político, por ejemplo, puede tener acceso a mejor (fidedigna) información que un votante), el control de los políticos es electoral: en el “mundo” de Barro, por ejemplo, si no existieran costos administrativos para convocar a una elección, lo ideal –desde el punto de vista de las preferencias de los votantes– sería hacer responder electoralmente a los políticos todo el tiempo (lo más frecuente que sea posible), a la vez que se debe hacer que el cargo sea lo suficientemente atractivo (salario, prestigio, etc) como para generar competencia en el pool de políticos: allí, la posibilidad de reelección en un cargo que sea lo suficientemente valorado (como ser presidente de los Estados Unidos, por poner un ejemplo) proporcionaría a los políticos el incentivo de desempeñarse “bien” para poder volver a acceder a ese cargo tras una elección.
Un cargo que no es valorado por salarios bajos o de poco prestigio (que un cargo sea concebido por la opinión pública como corrupto, por ejemplo) eliminaría el incentivo de la reelección. Y si un político no tiene afán de reelección, los votantes no pueden –valga la redundancia– castigarlos mediante el voto. Modelos formales más recientes (v. Besley, 2011) analizan los efectos de una reelección sin límites en el comportamiento de “malos” políticos: Besley muestra (p. 157-160) cómo, bajo ciertos supuestos (hay que revisar su modelo), “malos” políticos con opción a ser reelegidos por un límite indefinido de tiempo crean incentivos para que mejoren su desempeño. Un resultado intuitivo: si los beneficios de ser reelegido y continuar en el cargo son lo suficientemente altos comparado con perderlo, incluso “malos” políticos buscarían producir buenos resultados.
Por supuesto, otros autores (v. Maskin&Tirole, 2004; Smart&Sturm, 2004) muestran cómo los términos restringidos pueden beneficiar a los votantes: entre escoger una política popular (que sea mala) o una política impopular (que sea buena), los incentivos de reelección llevarían a que el político escoja la popular para ser reelegido (sin que necesariamente mejore el bienestar de los votantes; en inglés, esto se conoce como pandering).
Mi punto (e interés) no es decir cuál es el “correcto” o el camino a seguir, sino mostrar la fertilidad en el debate académico sobre este tema, lejos de los enunciados normativos sin correlato empírico o rigurosidad formal. A la luz del estado del arte, cuando Lasso intenta defender su tesis contra la reelección indefinida utilizando una metáfora de gallinas y galinero que supuestamente le contó un campesino (pequeño elemento populista), mi impresión es que existe una ligereza tremenda que habla mucho de lo genuino de su interés por la salud democrática del país. A la luz del estado del arte, la ligereza de su discurso muestra algo que todos sabemos pero que él no admite discursivamente: Lasso es tan solo otro político más que intenta ganar votos.
Desenlaces binarios
El peor escenario para Lasso –por la relación saldo negativo, esfuerzo invertido–, es que se refrende en las urnas la posibilidad de una reelección sin límites. Ante tal escenario, la agenda de Lasso solo tendría como salida enfocarse en otro aspecto central en la literatura sobre teoría democrática: las elecciones no son el único mecanismo para disciplinar a los políticos. La separación de poderes, y el sistema de checks and balances que ella induce, han sido considerados esenciales desde los tiempos de filósofos como John Locke. Pero esa salida tendría su costo: hoy, Lasso relaciona la “privatización de los poderes públicos” (que interpreto como un debilitamiento del sistema de checks and balances) con la posibilidad de una reelección sin límites, es decir, que sin límites en las posibilidades para ser candidatos se “privatizarían” los poderes públicos.
El escenario de que se refrende la enmienda vía consulta le implicaría rearticular su razonamiento y encontrar otra causa (como diseño constitucional) para la mala salud democrática del país. Ese cambio potencial, aunque legítimo, solo enfatizaría lo que hoy sostengo: sin correlato empírico y sin rigurosidad formal, Lasso se circunscribió a sí mismo a un juego limitado. En tal caso, su rol como actor político sería el de fiscalizar el funcionamiento del gobierno. Es decir, la presión común que es y ha sido parte del juego democrático.
Pero la pregunta que a mi criterio es más interesante formular es la contraria: ¿qué efectos tendría para los votantes el que se rechace esa enmienda? De acuerdo a la tesis de Lasso, esa sería una victoria con efectos positivos en el bienestar de los votantes. Lo que no está claro es la forma de esos efectos positivos: la constitución anterior a la vigente solo establecía límites para el cargo de presidente, para los demás cargos no se establecían términos fijos. Y sabemos que en esa época se dio la peor crisis registrada en la historia económica del país.
¿Existió un mecanismo causal entre los términos fijos para el cargo de presidente y su mal desempeño? ¿O existió una causalidad entre los límites indefinidos de los demás cargos de elección popular y la ingobernabilidad desde el ejecutivo y respectiva la crisis del Estado? ¿Los términos fijos para todos los cargos de elección popular mejoran el desempeño y la calidad de los políticos? La respuesta a esas preguntas es que no lo sabemos: no existen estudios académicos de ese tipo. Lo único que sabemos es que una respuesta negativa vía consulta a la enmienda sería una ganancia política (no necesaria o inmediatamente electoral) para Lasso. Desde el punto de vista de los votantes, no hay nada que nos permita predecir efectos en bienestar. Este es quizá el mayor vacío en la estrategia discursiva de Lasso que, hasta ahora, no parece ser de su interés aclarar.
Consideraciones finales
La defensa que hace Lasso de sus tesis es –por decir lo menos– de una ligereza importante. Elevar la calidad del debate y mejorar la calidad de los políticos con oportunidad para ocupar un cargo quizá solo se logre exigiendo más que metáforas fáciles, que lo único que revelan es el desconocimiento o la pereza para brindar argumentos robustos a tesis que se pretenden defender. Lasso ya ha anunciado que estará en todas las provincias a las que vaya la comisión legislativa ocasional para socializar las enmiendas. ¿Acudirá con metáforas o con evidencia que sustente alguna de sus afirmaciones? Si es lo último, creo que podemos estar seguros de que será sin duda una ganancia para todos como electores.
¿Tiene algo más el líder de CREO que la metáfora de las gallinas y gallinero?
