Luego de quince años en el poder, el alcalde de Guayaquil, Jaime Nebot, decidió –finalmente–hablar sobre pobreza y desigualdad. Lo hizo en una entrevista con Alfredo Pinoargote (que desperdició otra oportunidad de repreguntarle con responsabilidad). El entrevistador de Ecuavisa le hizo una primera pregunta clave: ¿es cierto que detrás del maquillaje de Guayaquil existe una realidad de pobreza, injusticia social y desigualdad? La respuesta de Nebot fue sencilla: si se revisa el último informe del Instituto Nacional de Censos y Estadísticas (INEC), Guayaquil es la ciudad más equitativa del Ecuador y es también la que tiene menos pobreza extrema. Para Pinoargote, fue suficiente y, satisfecho, cambió de tema. Not so fast, Alfredo. Hay cosas que el alcalde Nebot no nos dice –y no parece ser por olvido, sino por conveniencia–: en incidencia de pobreza y Necesidades Básicas Insatisfechas (que se mide en base a servicios de exclusiva competencia municipal), Guayaquil pierde. Y por mucho.
Los indicadores.
Sí, son buenas noticias para un país que sus ciudades mejoren los indicadores de pobreza y desigualdad, pero son malas noticias para una ciudad como Guayaquil que un alcalde disponga de dos indicadores muy limitados como éxito de gestión. ¿Por qué son limitados? Esos indicadores son el coeficiente de Gini y la medición de pobreza y pobreza extrema, y son limitados por cómo miden la pobreza y por cuáles son las competencias del alcalde.
¿Qué significan esos indicadores? En la pobreza medida por ingresos, una persona es considerada pobre cuando su ingreso per cápita familiar está por debajo de la línea de pobreza. Es considerada extremadamente pobre cuando su ingreso per cápita familiar está debajo de la línea de extrema pobreza. En diciembre del 2014, la línea de pobreza fue de USD 81,04 mensuales por persona, y la línea de pobreza extrema fue de USD 45,67. El porcentaje de pobreza extrema, entonces, es el porcentaje de personas que estuvieron –a diciembre del 2014- por debajo de los USD 45,67.
El coeficiente de Gini tiene cierto tronco similar: mide cómo se distribuye el ingreso per cápita entre la población. Así, si un porcentaje pequeño de la población percibiera –digamos– un ingreso quinientas veces superior al de la mayoría, ello se vería reflejado en el coeficiente de Gini mostrando que los ingresos se distribuyen de manera desigual entre los habitantes. La escala del coeficiente de Gini es entre 0 y 1, en donde 0 significa igualdad perfecta y 1 desigualdad perfecta.
¿Cuáles son esas cifras de incidencia de pobreza, de pobreza extrema y de coeficiente de Gini en el citado reporte del INEC? Como se muestra en la Tabla 1, Guayaquil registró la mayor incidencia de pobreza (12,71%) comparada con otras ciudades como Quito (7,53%) o Cuenca (7,82%). Aunque Guayaquil pasa de 16,66% en diciembre 2013 al actual 12,71%, el INEC sostiene que dicha variación no es estadísticamente significativa en el nivel comúnmente utilizado.
¿Qué significa que no sea estadísticamente significativa en el nivel comúnmente utilizado? Por ejemplo, cuando hoy el presidente Correa sostiene que ha habido una reducción de tantos puntos porcentuales en la incidencia de pobreza a nivel nacional, y que esa reducción es estadísticamente significativa, lo dice con un grado de “seguridad”: con un 95% de confianza (que es el que adopta el INEC, producto de la convención académica) puede rechazar la igualdad entre ambas variables. Uno puede rechazar algo estando un 95% seguro o, digamos, un 60% seguro. Mientras menor sea el nivel de confianza, mayor la incertidumbre. Entonces, en el caso de Guayaquil, que la variación no sea estadísticamente significativa significa que no existe suficiente evidencia para rechazar la igualdad entre esos dos registros anuales de pobreza con un nivel de confianza del 95%.[1]
Tabla 1. Pobreza por ingresos en varias ciudades.
Elaboración: INEC, Reporte de pobreza por ingresos, Diciembre 2014.
En cuanto a pobreza extrema, como se muestra en la Tabla 2, Guayaquil registra la menor incidencia de pobreza extrema (1,54%) seguida de Quito (1,55%) y Cuenca (2,30%). Ocurre lo mismo: aunque Guayaquil pasa de 2,46% en diciembre 2013 al actual 1,54%, dicha variación tampoco es considerada estadísticamente significativa.
Tabla 2. Pobreza extrema por ingresos en varias ciudades.
Elaboración: INEC, Reporte de pobreza por ingresos, Diciembre 2014.
Quizá no sea posible reprochar a Nebot el emitir detalles estadísticos, pero sí es posible reprochar la discreción al elegir los datos que menciona. o más bien que no menciona: Guayaquil registró la mayor incidencia de pobreza comparada con otras ciudades a diciembre del 2014.
En cuando al coeficiente de Gini, el Gráfico 1 muestra que, en efecto, Guayaquil registra la menor desigualdad en la distribución de ingreso (0,38), seguida de Cuenca (0,43) y Ambato (0,45). Más aun, Guayaquil reduce significativamente dicha desigualdad en distribución, de 0,437 a 0,38.
Gráfico 1. Evolución de coeficiente de Gini en varias ciudades.
Elaboración: INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Indicadores de Pobreza y Desigualdad, Diciembre 2014.
La pobreza de Nebot.
¿En qué radica, entonces, la pobreza argumentativa de Nebot? En la pobreza del ejercicio de funciones centrales. Si bien es necesario que los gobiernos autónomos descentralizados municipales (GADs municipales) regulen, fomenten, autoricen y controlen el ejercicio de actividades económicas, empresariales o profesionales –como se estatuye en el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)–, no es posible aislar esa función de las otras; en la práctica, la administración socialcristiana parece orientarse más por la regulación del comercio (con el desplazamiento de la informalidad en zonas regeneradas, etc) que en proveer servicios básicos, implementar el derecho al hábitat y a la vivienda, o desarrollar planes y programas de vivienda de interés social en el territorio cantonal.
Esto es importante porque se relaciona con la pobreza medida de otra manera. La pobreza por ingresos, aunque indicador importante, es complementario de otras metodologías más integrales. Por ejemplo, la pobreza que considera múltiples dimensiones como las Necesidades Básicas Insatisfechas. En la literatura académica abundan críticas que lidian con formas para medir bienestar. Algunos son ya conocidos, como el propio Índice de Desarrollo Humano. La razón es sencilla: alguien puede dejar de ser considerado pobre si sus ingresos son superiores a cierta línea de pobreza, pero ello no revela sus condiciones de bienestar, que deben incluir dimensiones como acceso a agua potable y a una vivienda digna.
No es casual (y ES conforme manda la constitución) que para el cálculo de la distribución de recursos fiscales, la ponderación de las Necesidades Básicas Insatisfechas pese un 50% para los GADs municipales. Tampoco es casual que el COOTAD defina como logros en el mejoramiento de los niveles de vida a la disminución del porcentaje de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas. El éxito de una administración municipal, de acuerdo a la ley, se juega en este terreno crucial. Si bien podemos (y debemos) alegrarnos por la reducción de la pobreza extrema, no podemos dejar de interrogar por las otras dimensionalidades de la pobreza que no se capturan en aquella que solo mira ingresos.
Y lo que los datos muestran, como se ilustra en la Tabla 3, es que Guayaquil tiene un trabajo pendiente importante. Nebot no ha estado a la altura de manejar una ciudad tan compleja. Estudios académicos recientes, como el de Alina Delgado (2013), si bien describen el importante giro de timón administrativo a raíz de la entrada del PSC en 1992, no dejan de señalar lo que muestran los datos: “mientras persista una proporción grande de la población sin acceso a servicios básicos, condiciones de vida de calidad, viviendas asequibles, y persista una degradación continua de los recursos naturales de la ciudad, el modelo no puede ser considerado como verdaderamente exitoso” (p. 530), fue una de sus conclusiones.[2]
Tabla 3. Evolución pobreza por NBI (personas), 1990-2010
Elaboración propia. Fuente: Sistema Nacional de Información.
Lo cual se vuelve incluso más sensible en aristas concretas como porcentajes de hogares que viven en condiciones de hacinamiento, porcentaje de hogares con acceso a servicios de saneamiento o porcentaje de hogares con déficit de servicios residenciales básicos, como se ilustra en la Tabla 4.
Tabla 4. Hacinamiento, saneamiento y déficit de servicios, 2010.
Elaboración propia. Fuente: SIISE.
Así, la pobreza argumentativa de Nebot es la de jugar las cartas que esconden las dimensiones de pobreza que son de su competencia exclusiva resolver y que, luego de quince años, no lo ha podido hacer. Exalta la reducción en la incidencia de la pobreza extrema, pero esconde que casi la mitad de la población de guayaquileños carece de por lo menos un servicio básico. Exalta que se reduzca la distribución de ingreso y no duda en argüir que ello hace de Guayaquil la ciudad más equitativa; pero no menciona que más del 80% de la población rural tiene por lo menos una necesidad crítica no cubierta, ni que Guayaquil tiene casi un 21% de hogares en condiciones de hacinamiento. La pobreza de la ciudad es producto de la pobreza de administradores como Nebot.
Un guiño.
La omisión de detalles y el uso a discreción de los datos que le convienen podrían verse como lugar común en las estrategias de los políticos. De acuerdo, pero solo en parte. No estaría tan seguro de que sea un simple cálculo político: el que Nebot no disponga de ningún indicador de éxito luego de quince años genera dudas sobre su capacidad como administrador. Dichas dudas se refuerzan por cosas concretas: por ejemplo, durante la entrevista el alcalde Nebot mostró el que quizá sea el peor gráfico estadístico de lo que va del año.
Figura 1. (Horrible) Gráfico comparativo del Coeficiente de Gini elaborado por la M.I. Municipalidad de Guayaquil.
¿Quiere mostrar tendencia? ¿O quiere comparar entre ciudades? En todo caso, ninguna de ellas es posible así. El gráfico de línea, usualmente utilizado para mostrar tendencias a lo largo del tiempo, no puede ser utilizado en este caso. ¿Qué “une” a Quito con Guayaquil en una línea, etc? Si la intención fue comparar, el gráfico engaña en la medida en que las comparaciones relevantes son en términos de variación de cada ciudad individual y esa hubiese sido la tendencia relevante para graficar. Es un mal gráfico.
En el futuro próximo, Nebot quizá nos entretenga con un gráfico nivel Fox News, similar a aquel considerado por conocidos en visualización de data como uno de los peores de todos los tiempos.
Figura 2. “Fox News: The Best Pie Chart? Ever?”
Tomado de la Gallery of Data Visualization. Michael Friendly, York University.
Guayaquil se merece algo mejor.
[1] Sí, el nivel de significación del 5% es arbitrario: ese nivel se adopta por convención (justificada en el conocido experimento “Lady Tasting Tea” de Ronald Fisher, en el que sostuvo que aquel era un nivel “conveniente”). Es decir, que la variación no es significativa en el 5% pero sí en el nivel de significación del 10%. De argüirlo, teóricamente tendrían razón y estaría de acuerdo: hay que enfocarse en lo sustantivo y no en el corte arbitrario de p<0.05; pero ello no afecta el punto dados los criterios que el INEC ha decidido adoptar en sus reportes para medir variaciones de pobreza y desigualdad.
[2] Traducción propia. Delgado, A. (2013). Guayaquil. Cities, 31, 515-532.
¿Qué omite Nebot cuando habla de pobreza y desigualdad?
