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Restricciones de derechos y otras perlas

La semana pasada empezamos con el análisis de los artículos de la Constitución que pretenden ser modificados por el movimiento de gobierno Alianza País. A la fecha en que se escriben estas líneas, la Corte Constitucional todavía no se ha pronunciado sobre el mecanismo a seguir para la implementación de las modificaciones propuestas, aun cuando muchos damos por hecho que la resolución de la Corte Constitucional se adecuará a los requerimientos de los asambleístas de Alianza País y del Presidente de la República.

Si bien es cierto que uno de los temas que más se discute es la posibilidad de la reelección indefinida de las autoridades de elección popular, analizada la semana pasada, no se debe dejar a un lado el estudio de las demás propuestas de modificaciones constitucionales, algunas de las cuales pueden tener graves consecuencias para los derechos y libertades de los ecuatorianos.

Partamos de la base de que una Constitución que contiene 444 artículos, en la que se incluye hasta la definición de matrimonio –cuestión sobre la cual existe un capítulo especial en el Código Civil – no podía durar trescientos años como pretendían los asambleístas constituyentes sino que sería reformada a los pocos años de su aprobación. Como podremos ver, algunas de las reformas tienen como finalidad la restricción de derechos y libertades de los ciudadanos.

En esta ocasión, daré mi opinión sobre las reformas a los artículos 88, 104, 158, 211, 212, 214, 229, 261, 264, 326, 370 y 372 siguiendo el mismo mecanismo que utilicé en mi texto anterior, esto es, separando artículo por artículo.

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Artículo 88: La restricción de la acción de protección.-

Este artículo de la Constitución de la República regula el derecho de los ciudadanos para interponer una acción de protección cuando consideren que ha existido una vulneración de sus derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial, e incluso en determinados supuestos por actos u omisiones de particulares. El objetivo de la acción de protección es garantizar el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos por la Constitución.

En El Título II se establecen los derechos constitucionales de los que gozan los ciudadanos ecuatorianos y que no pueden ser restringidos o vulnerados por ninguna autoridad pública o privada. La acción de protección se convierte en el mecanismo idóneo para que los particulares podamos defendernos de eventuales abusos de poder que pongan en peligro nuestros derechos y libertades constitucionales y causen un daño irreversible. De acuerdo con la teoría constitucional existen derechos que son de inmediata aplicación y que el Estado se encuentra obligado a garantizar y/o proporcionar sin restricción alguna (i.e. derecho a la vida, libertad, no discriminación, tutela judicial efectiva, etc.), y derechos que el Estado debe procurar ofrecer a sus ciudadanos, pero que, por su naturaleza, no resultan de inmediata aplicación (derecho a una vivienda digna, derecho al trabajo, etc.). La acción de protección está dirigida a garantizar la primera clase de derechos, ya que resulta lógico que no puede interponerse para obligar al Estado a darme una vivienda o a ofrecerme un puesto de trabajo.

La modificación que pretenden introducir los asambleístas de Alianza País consiste en agregar un inciso final al artículo 88 que establezca lo siguiente: “La ley regulará los casos en que se abuse de esta acción y por lo tanto pueda ser inadmitida”. Contraviniendo cualquier lógica constitucional, la propia Constitución de la República delega en una norma jurídica inferior los casos en que nuestro derecho constitucional de interponer una acción de protección debe ser inadmitido.

Convengamos en que resulta prácticamente imposible que un simple ciudadano pueda cometer un abuso al interponer una acción de protección, en el peor de los supuestos la acción de protección será improcedente y deberá ser así determinada por el juez que conozca de la misma. Esta herramienta resulta fundamental para evitar que el Estado, en el ejercicio de su poder, pueda mediante un acto u omisión vulnerar nuestros derechos constitucionales. Aplicando la teoría más favorable a los derechos y libertades de los ciudadanos resulta mejor que un particular “abuse” interponiendo una acción de protección improcedente a que los derechos constitucionales de un individuo puedan ser vulnerados o afectados porque el legislador determinó cuáles eran los casos que –según ellos– consistían en un abuso de la acción de protección.

Al tratarse de una restricción de derechos no cabe siquiera un procedimiento de reforma constitucional. Atendiendo a la teoría de la progresividad y no regresividad de los derechos humanos, esta modificación constitucional debería ser declarada improcedente por la Corte Constitucional por consagrar una restricción del ejercicio de los derechos ciudadanos.

Artículo 104: La consulta popular.-

Este artículo regula las convocatorias a consulta popular por iniciativa del Presidente de la República, de la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados (alcaldes, prefectos) o de los ciudadanos. Los asambleístas de Alianza País pretenden restringir los casos en los cuales la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados (Gads) y los ciudadanos pueden solicitar la convocatoria a una consulta popular.

En el caso de la máxima autoridad de los Gads la modificación consiste en introducir que la convocatoria a consulta popular sólo puede ser sobre temas de interés para su jurisdicción “que sean competencia del correspondiente nivel de gobierno”. Nuevamente, nos encontramos ante una restricción de los derechos de los ciudadanos, en este caso, el derecho a la participación. Los gobiernos autónomos descentralizados no podrían solicitar consultas populares sobre temas de su interés que puedan tener consecuencias directas en su territorio a menos que los mismos sean sobre cuestiones de su competencia. Por citar un ejemplo, la explotación del Yasuní que afecta directamente a las provincias amazónicas no podría ser sometida a consulta popular por éstas en tanto que esa decisión no es de su competencia. El sinsentido es evidente, si son cuestiones de su competencia, en la mayoría de los casos, el gobierno autónomo descentralizado adoptará la decisión que considere más conveniente para los intereses de su territorio sin necesidad de convocar a una consulta popular. Al parecer, el objetivo de los asambleístas de Alianza País es evitar que los Gads –en los que actualmente la oposición tiene una gran representatividad como consecuencia de las elecciones seccionales de 2014 – puedan solicitar la convocatoria a consulta popular sobre decisiones que adopte la Función Ejecutiva y que, pese a ser competencia de ésta, pueda tener efectos directos sobre un territorio determinado.

Respecto de la consulta popular por iniciativa ciudadana, la Constitución establece que “la ciudadanía podrá solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto”. La propuesta de los asambleístas de Alianza País consiste en eliminar la frase “sobre cualquier asunto”. La restricción del derecho de los ciudadanos a participar y a decidir sobre su futuro es evidente. Si se elimina la frase “sobre cualquier asunto” entendemos que será la Corte Constitucional la encargada de determinar los casos en los cuales resultaría procedente la convocatoria por iniciativa ciudadana. Aun suponiendo que la Corte Constitucional fuera completamente independiente del Ejecutivo –cuestión más que dudosa en Ecuador– no cabe, aplicando la misma teoría de no regresividad de los derechos, limitar los casos en los cuales los ciudadanos pueden solicitar la convocatoria a consulta popular. Si la soberanía reside en el pueblo –tal como lo señala continuamente el movimiento de gobierno y el Presidente de la República– carece de toda lógica jurídica y constitucional que se limite la posibilidad de los ciudadanos de solicitar convocatorias a consulta popular.

Resulta evidente que al Gobierno le ha incomodado de sobremanera la iniciativa del grupo Yasunidos para convocar una consulta popular que evite la explotación del Parque Nacional Yasuní, y a efectos de evitar que el Consejo Nacional Electoral tenga que someterse al escrutinio público cada vez que niegue convocatorias a consulta popular sobre temas que no sean del agrado del Gobierno, éste ha considerado conveniente limitar los casos en los cuales los ciudadanos tienen derecho a solicitar una convocatoria a consulta popular.

Por supuesto, y por si les cabía alguna duda, no se limitan los casos en los cuales el Presidente de la República puede solicitar convocatorias a consulta popular. El Presidente por encima de la iniciativa ciudadana.

Artículo 158: Competencia de las Fuerzas Armadas.-

Este artículo establece el límite de las competencias de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas. En el caso de las Fuerzas Armadas, actualmente la Constitución establece que su misión fundamental es “la defensa de la soberanía y la integridad territorial”. La modificación propone incorporar lo siguiente: “y, complementariamente, apoyar en la seguridad integral del Estado de conformidad con la ley”.

Se pretende que las FF.AA. coadyuven con la Policía Nacional en garantizar la seguridad ciudadana. Lo que parecen desconocer los asambleístas de Alianza País es que las competencias de ambas instituciones son completamente distintas. Las Fuerzas Armadas han sido entrenadas para la guerra y para repeler posibles ataques que puedan violar la soberanía territorial, no para proteger a la ciudadanía de la delincuencia.

Las experiencias en Latinoamérica cuando las Fuerzas Armadas se ocuparon de la seguridad interna del Estado han sido nefastas, habiéndose producido sistemáticas violaciones a los derechos humanos. Todos coincidimos en que la delincuencia es uno de los principales problemas que aqueja a los ciudadanos ecuatorianos – aun cuando el Gobierno se ha empeñado en ocultar esta realidad – pero en caso de aprobarse esta modificación el remedio puede resultar peor que la enfermedad.

El objetivo debería ser fortalecer a la Policía Nacional para que pueda cumplir con sus objetivos de forma eficaz y no involucrar a las Fuerzas Armadas en competencias para las cuales no está capacitada.

Artículo 211 y 212: Atribuciones de la Contraloría General del Estado.-

Los asambleístas de Alianza País han propuesto eliminar del artículo 211 que la Contraloría se ocupe del control de “la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado”. Por su parte, el inciso 2 del artículo 212 de la Constitución establece que una de las funciones de la Contraloría General del Estado es “determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionados con los aspectos y gestiones sujetas a su control”. La propuesta consiste en eliminar la palabra “gestiones”.

Como podemos apreciar, la modificación pretende limitar el campo de acción de la Contraloría General del Estado sin entregar las atribuciones que se eliminan a ninguna otra entidad del Estado. Parecería que los asambleístas de Alianza País pretenden que ninguna institución controle la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado, cuestión que – como resulta lógico – es inadecuado, ya que es necesario que exista un órgano que fiscalice la correcta utilización de los fondos públicos a efectos de que las instituciones públicas cumplan con los objetivos establecidos en la Constitución y las leyes.

Si bien es cierto que esta reforma no altera la estructura fundamental del Estado ni restringe derechos ciudadanos, no es menos cierto que carece de fundamentos en la medida en que permite a las instituciones del Estado destinar los recursos de todos los ecuatorianos, en forma aleatoria sin un efectivo control, por parte de la Contraloría General del Estado.

Artículo 214: La Defensoría del Pueblo.-

La reforma pretende regular la forma de desconcentración de las competencias de la Defensoría del Pueblo.

No hay nada que observar en esta reforma. Lo único que cabe anotar es que, tal como señalamos al comienzo de este texto, es que la Constitución es demasiado extensa y regula cuestiones que perfectamente podrían estar en leyes de rango inferior.

Artículo 229 y 326: Los servidores públicos.-

La reforma que se plantea es para que los servidores públicos se encuentren sujetos a lo establecido en el Código del Trabajo en lo que se refiere a los derechos y obligaciones que le corresponden en su condición de trabajadores, y no a las leyes que regulan la administración pública.

Sería necesario analizar si el régimen resulta más favorable o perjudicial para los servidores públicos a efectos de determinar si existe o no una restricción de sus derechos laborales y, por tanto, aplicando la misma teoría a la que nos hemos referido anteriormente, esta reforma no podría tener lugar.

Aquí vale la plena insistir en que esta cuestión debería estar regulada en el ámbito de aplicación del Código del Trabajo y de las leyes que regulan la administración pública y no en la Constitución de la República a efectos de evitar modificaciones innecesarias.

Artículos 261 y 264: Los Gobiernos Autónomos Descentralizados.-

Los asambleístas del movimiento de Gobierno plantean que se convierta en una competencia exclusiva del Estado central la de “planificar, construir y mantener la infraestructura física y la correspondientes” en lo relativo a salud, educación, seguridad social y vivienda y eliminar la competencia de los gobiernos autónomos descentralizados en esa materia que únicamente la podrá llevar a cabo previa autorización del gobierno.

El artículo 1 de la Constitución establece que el Estado ecuatoriano se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada. En consecuencia, atenta contra la forma de gobierno del Estado que se pretenda centralizar competencias que se encontraban descentralizadas como son la de infraestructura y equipamiento en salud y educación. Más aún, si son los gobiernos autónomos descentralizados los que más deben conocer las necesidades de los ciudadanos y cuentan con los recursos necesarios para hacerlo, no se explica por qué deben requerir autorización del gobierno central para llevar a cabo obras que, al final del día, benefician únicamente a la población.

Parece que el único motivo para plantear esta reforma es la derrota que sufrió el oficialismo en las elecciones del 23 de febrero pasado. Restar competencias a los Gads y devolvérselas al Ejecutivo para que cualquier obra destinada a salud y educación, que suelen reportar buenos dividendos electorales, deba ser atribuida exclusivamente al Gobierno central.

Considero que tomando en cuenta lo que establece el artículo 1 de la Constitución de la República esta reforma debería seguir el procedimiento del artículo 442 y ser sometida a referéndum para su aprobación.

Artículo 370: Pensiones jubilares de la fuerza pública.-

La reforma presentada plantea que el artículo 370 de la Constitución establezca que el Estado garantiza el pago de las pensiones jubilares a los miembros de la fuerza pública.

Una reforma totalmente innecesaria que regula cuestiones que jurídicamente deberían constar en una ley de rango inferior. Tal parece que se trata de una reforma que busca contentar a los miembros de la fuerza pública, pero que carece de sentido que se incorpore en la Constitución de la República.

Artículo 372: Los fondos previsionales.-

Finalmente, hemos llegado a una verdadera enmienda de la Constitución de la República. En esta ocasión le debemos dar todo el mérito a los asambleístas de Alianza País y al Presidente de la República que han detectado una errata en la Constitución que debía ser enmendada.

Los fondos en realidad son previsionales y no provisionales y el error debe ser enmendado. No creo que el Estado vaya a sufrir una profunda transformación por esta enmienda, pero habrá que reconocer el único acierto del movimiento Alianza País y sus aliados en esta mezcla de enmiendas y reformas hechas a la medida de quien gobierna.

Conclusión.-

Parecería que la reelección indefinida era el único tema para preocuparse, pero como podemos apreciar el Gobierno está llevando a cabo un proyecto cuyas consecuencias son la continua restricción de los derechos y libertades de los ecuatorianos en beneficio de un Estado cada vez más obeso y controlador.