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La Ley de Galápagos ha sido una de las herramientas  más importantes para la conservación del territorio insular ecuatoriano. Cuando se la concluyó, en 1998, permitió establecer un régimen estricto para la protección del archipiélago. Su elaboración no estuvo exenta de polémica, entre otras cosas,  porque la conservación ambiental finalmente primó sobre  actividades extractivas como la explotación pesquera, porque se establecieron los primeros controles migratorios y se determinó quiénes resultarían ser  residentes permanentes y quienes debían resignarse a retornar a continente.

Debido a la ausencia de un Estado ecuatoriano fuerte, la política insular estuvo dominada durante mucho tiempo por la visión de ONGs nacionales e internacionales, organizaciones corporativizadas y la empresa privada. Estas atendían, básicamente, temas de investigación, manejo de las áreas protegidas, algunos aspectos sociales e intereses del creciente turismo. Esto permitió que los voceros de dichos gremios se convirtieran en voces fuertes y fueran tomados como “representantes de la ciudadanía” para las  resoluciones en espacios de decisión política. Ese era el caso del Instituto Nacional Galápagos (Ingala), que tenía la función de definir políticas públicas específicas para las Islas. Sin embargo, armonizar decisiones entre catorce entidades con roles diametralmente opuestos (aún cuando existían objetivos comunes),  resultaba una tarea altamente desgastante.

La composición de este cuerpo colegiado, previo al actual Consejo de Gobierno de Galápagos, obligaba a que entidades estatales –con roles de la regulación y control– se sentaran a decidir política pública junto con entidades privadas (con fin de lucro y no gubernamentales, que debían estar sujetas a control). Para tomar una sola decisión, se necesitaba de representantes de la autoridad ambiental, del Ministerio de defensa, ONGs, turismo, comercio exterior, industria y pesca,  productores agropecuarios, además del gobernador, el prefecto provincial, un representante de los municipios, y de una fundación asesora científica que participaba con voz pero sin voto.

La estructura de la gobernanza planteada suponía que  el Ejecutivo sumaba menos votos que el resto de entidades. De esta forma, iniciaba un proceso de ingobernabilidad y desestructuración de Estado en Galápagos, como consecuencia del período neoliberal. Una década más tarde, el proceso constituyente de Montecristi, corrigió  esta situación y generó un nuevo escenario de gobernanza. Se creó el Régimen Especial de Galápagos y el Estado asumió más control.

En 1998, la Ley Orgánica de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galápagos (LOREG) –que aún sigue vigente– se desarrolló bajo el anterior sistema de gobernanza en el que el Estado tenía poca presencia. Se creó bajo tres aspectos clave que contextualizaron su estructura, el  ecológico-climático, el  económico  y el  político.

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El ecológico-climático: las Islas Galápagos sufrieron, hacia 1998, tres fenómenos de El Niño (en 1982, 1985 y probablemente uno de los más fuertes, en 1998). Este último se configuró  como un  evento devastador para varias especies de flora y fauna. Se registró, por ejemplo, que una colonia de piqueros de patas rojas (sula-sula) de la Isla San Cristóbal, redujo su población a apenas treinta individuos, de una población saludable de unos trescientos que se habían registrado. El problema se agravó porque hasta aquel entonces había una enorme cantidad de especies introducidas como chanchos, chivos, gatos cimarrones, ratas, hormigas, avispas, plantas foráneas que proliferaron hasta impedir que las especies endémicas logren restablecer sus colonias y reponer sus nichos ecológicos destruidos por los fenómenos climáticos. Las especies introducidas son propagadoras de plagas y pueden causar la extinción de plantas afectando la biodiversidad.

El económico: durante décadas, Galápagos estuvo abierto a la extracción pesquera de grandes barcos atuneros del continente –de Ecuador y otros países–  y se regía por un sistema económico-turístico que incentivó un éxodo de ecuatorianos hacia las Islas. Otras actividades que marcaron la economía insular fueron el “boom” de la extracción de los pepinos de mar para los mercados asiáticos y la pesca nociva protagonizada por las grandes embarcaciones que saqueaban los fondos marinos.

El político: fue un período en el que la doctrina neoliberal del socialcristianismo y la democracia cristiana apuntalaban la deconstrucción del Estado. Es la misma época en la que nacía una constitución del Ecuador (que originó el colapso financiero nacional). Es decir, que los responsables de la crisis fueron básicamente los mismos actores que finalmente aprobaron la LOREG.

Como toda Ley, la LOREG  guarda elementos positivos y negativos. Entre lo positivo se destaca la generación de enormes beneficios para cimentar la vocación de conservación del espacio insular. Esto se logró con la creación de la primera Reserva Marina Insular del Ecuador y una de las más grandes del mundo que contó con un manejo participativo de los usuarios (sector pesquero, turístico, organismos técnicos y Estado) entorno a la Junta de Manejo Participativo y la Autoridad Interinstitucional de Manejo.

En su momento, estas instancias se convirtieron en una alternativa adecuada para administrar una porción marina de Galápagos. Quizás fue una oportunidad para la participación, manejo  y resolución de controversias. Con el tiempo, sin embargo, estas instancias abandonaron su carácter técnico y se degeneraron  en espacios de lucha de poderes, acuerdos de media noche y más de una oportunidad para el candidato de turno.

Esta Ley permitió además, alejar a la pesca industrial del archipiélago, establecer un control migratorio básico y cimentó la base de lo que hoy es el Régimen Especial de Galápagos acogido en la  Constitución del 2008.

Dentro de los aspectos negativos está que, a través de esta ley, los grandes empresarios turísticos se adjudicaron como propios los cupos de operación turística, incluyendo candados jurídicos para mantenerlos a perpetuidad, heredarlos, comercializarlos o hacerlos un activo de sus finanzas particulares. Es necesaria la rectificación legal al considerar que los cupos de operación turística de Galápagos  son un patrimonio del Estado ecuatoriano.

Otro elemento lesivo es la forma de gobierno corporativizada que propuso la LOREG. En los entes de decisión política, el Estado era un voto más entre las asociaciones privadas, ONGs y representantes gremiales. Esto cambió con la Constitución del 2008 al establecer una nueva forma de hacer gobierno en Galápagos y cuyo esfuerzo fue reconocido por la UNESCO en el 2010 al liberar a las Islas de la Lista de patrimonios en peligro. 

Si bien el ejercicio de participación mantuvo tranquila a la sociedad y, en cierto sentido, estuvo representada, a la larga resultó contraproducente para la definición de políticas de Estado con una visión de largo plazo. La LOREG aún guarda nombres y apellidos de organizaciones privadas que atendían cuestiones que normalmente corresponden al Estado. Es el caso del control, la norma y la regulación.

Desde hace tres años, se está discutiendo una nueva Ley para las Islas Galápagos que debe adecuarse a la constitución actual y que tiene enormes tareas pendientes. La reforma está esperando entrar a segundo debate.

Los artículos 242 y 258 de la Constitución configuran una forma especial de ejercer gobierno en las Islas Galápagos generando un conjunto de elementos estructurales que condicionan y direccionan las decisiones del Estado, del sector privado y de la sociedad hacia la lógica de la sustentabilidad ambiental y el Buen Vivir. Por ejemplo, el 258 especifica que la “planificación y desarrollo se organizará en función de un estricto apego a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado…”

Entre las principales tareas pendientes que debe resolver la nueva ley están:

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1.- La Gobernanza: Se debe estructurar un sistema eficiente de gobernanza liderado por el Consejo de Gobierno (CGG) del Régimen Especial de Galápagos, que lejos de convertirse en un gobierno paralelo al nacional, debe ser el espacio de alta coordinación de la política pública y de la intervención de las entidades rectoras en territorio. Citemos un  ejemplo sobre la política energética y la energía renovable de Galápagos. Existe una autoridad nacional sobre la materia que podría intervenir directamente en el territorio insular, sin embargo, el rol del CGG es precisamente coordinar, orientar y direccionar dicha intervención. Su rol, sin embargo, no es convertirse en la autoridad local de la energía renovable.

La Ley debe tipificar claramente las especificidades de lo que significa el Régimen Especial de Galápagos pero sobre todo debe detallar el alcance de las entidades que intervienen el quehacer político de las Islas. El Consejo de Gobierno de Galápagos es el único espacio en el país en el que ejecutivo y gobiernos autónomos descentralizados toman decisiones de carácter provincial  que normalmente corresponderían solo al Estado central. 

La enorme tarea pendiente está en la tipificación del rol de los gobiernos seccionales en el marco del Régimen Especial de Galápagos. El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) es claro al señalar que los gobiernos de Galápagos tienen facultades normativas limitadas. Los municipios forman parte de las decisiones provinciales y el ejecutivo puede y debe tomar decisiones a nivel cantonal y parroquial.  De no ejecutarse una línea programática en este sentido, no cabe la estructura de Régimen Especial.

2.- Control y política migratoria: Una de las tareas pendientes es la concreción de políticas públicas eficientes para fortalecer el control y la regulación de la migración proveniente del continente e incluso de otras partes del mundo. La migración, sin embargo, no debe verse como un fenómeno espontáneo o aislado. Los procesos migratorios responden a fenómenos naturales, sociales  y –en el caso de Galápagos– a la salud económica sostenida que mantiene el archipiélago desde hace varias décadas. La tasa de crecimiento poblacional anual de las Islas es del 3.2%, el doble de la del continente  según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Inec), esto es consecuencia, sobretodo, de la expansión turística promovida en los centros poblados de las Islas.  

El turismo es una actividad económica del sector servicios (no del industrial) que requiere cada vez más personas que puedan atender al creciente número de visitantes. Ello supone una  paradoja en que el fenómeno expansivo del turismo motive más migración continental conociendo de antemano que esta se encuentra  restringida.

3.- Régimen del Buen Vivir insular: Para la protección de las Islas, el Gobierno del Ecuador tuvo el arrojo de incluir a nivel constitucional los articulados que  dan forma a un Régimen del Buen Vivir sustentando en un conjunto de restricciones. Esto supone que la sociedad ecuatoriana renuncia a una gama de libertades y derechos para proteger las Islas. Los ecuatorianos que tienen categoría de residentes permanentes en Galápagos tienen acceso preferente a los recursos y actividades económicas sostenibles. Pero el sacrificio por Galápagos lo hacemos todos. Las restricciones son básicamente de libre movilidad, migración, compra de bienes, inversiones y demás actividades públicas o privadas que pudieran afectar al ambiente. Esto implica que quien no esté dispuesto a vivir en el marco de un régimen altamente restrictivo como el de Galápagos, debería buscar otro espacio de vida en el continente.

4.-  Inversiones y cupos de operación turística: El Estado debe recuperar los cupos de operación turística que se encuentran otorgados “a perpetuidad” a operadores de turismo. Se deben establecer límites de  su uso y período claros para su usufructo. Hay que apuntalar un ejercicio de democratización del turismo. El régimen restrictivo de las Islas aplica además al sector privado que debe considerar que toda inversión en Galápagos debe tener el respaldo de tres elementos: la planificación del desarrollo, el ordenamiento del territorio y los límites ambientales al crecimiento (carga). 

5. Régimen de sanciones y derechos de la naturaleza: El proyecto de Ley de Galápagos debe fortalecer y actualizar su “régimen de sanciones” de las infracciones ambientales y migratorias  ya que un buen sistema de control en estos ámbitos permitirá que dos de los componentes más sensibles y de mayor cuidado que tiene el archipiélago, como son la protección de la salud ecológica y patrimonial y la bioseguridad,  cuenten con herramientas disuasivas altamente eficientes.

En paralelo, el tema de los derechos de la naturaleza debe ser un asunto transversal en Galápagos, como una ecuación aritmética en la que la sumatoria de sus partes debe darnos bienestar humano, al mismo nivel que el bienestar de la naturaleza. Galápagos es posiblemente el único lugar del mundo en donde se pueda aplicar a cabalidad el hecho de que la naturaleza sea sujeto de derecho.

6.- Consolidación del estado unitario: Un ejercicio de alta trascendencia es la consolidación del Ecuador como un Estado unitario. Las Islas Galápagos han carecido de la presencia de un Estado eficiente que resuelva gran parte de los problemas insulares. Su presencia y sus políticas públicas deben aproximarse a las Islas, romper el manejo discrecional y corporativo y asumir el rol que le da la Constitución de la República. El artículo 242 dice que “el Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes especiales.”

Es importante que las Islas Galápagos conserven su aislamiento geográfico con la misma intensidad que el fortalecimiento de su aproximación y  conexión política con el Estado.

7.- El  deber ser: La reforma a la Ley de Galápagos solo tiene sentido si podemos proyectar una visión hacia un horizonte de treinta años. Esto debe permitirnos a los ecuatorianos hablar de Galápagos como un patrimonio natural de la humanidad, pero también como uno tecnológico. Debe ser la tierra de la generación de un nuevo ser humano consciente del espacio en donde habita. Nuestra  oportunidad para configurar un modelo de vida distinto  al de la “mano invisible del mercado”, al de la velocidad del consumismo o al de la oferta y la demanda, y aproximarse más bien a un Buen Vivir planificado, a una forma de vida más lenta y ordenada y con base en los límites que proveen los ecosistemas.

Galápagos debe acercarse a un ejercicio de nacionalización y diversificación de la ciencia, una bioagricultura científica, un sistema de autosubsistencia, una movilidad sostenible (menos autos y más bicicletas), un consumo del carbono cercano al cero. También debe apuntar a descontinentalizar su actual forma y ritmo de vida, debe tomar un rumbo distinto al sistema económico capitalista que ha demostrado ser depredador de la naturaleza, y alejarse de las intenciones de las grandes corporaciones -por más buenas que sean-.  Las Islas Galápagos deben proveer al mundo de la información suficiente para demostrar a la humanidad que es posible vivir de una forma sustentable, en respeto a los derechos de la naturaleza, la profundización del Régimen del Buen Vivir insular. De ello debe ocuparse en gran medida la nueva Ley de Galápagos.

Bajada

La Ley que gobierna el Archipiélago requiere de revisión y ajustes