Borra y va de nuevo. En su comparencia del 4 de julio del 2018 ante la Comisión de Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales y Seguridad Integral de la Asamblea Nacional, el Ministro de Defensa, Oswaldo Jarrín, pidió la eliminación del Libro III del Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana porque crea un Servicio de Protección Pública (SPP) que quitaría misiones a las Fuerzas Armadas del Ecuador, militarizaría la seguridad ciudadana y crearía un mecanismo de control social. Asambleístas como Fabricio Villamar acogieron el pedido de Jarrín y han mocionado la eliminación del libro. Pero están equivocados: en realidad, el SPP es un paso adelante para desmilitarizar la seguridad ciudadana del Ecuador, fortalece la defensa nacional de nuestro país, mejorará la calidad de gasto público en asuntos militares y de seguridad.
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Para entender por qué el SPP genera más beneficios que perjuicios para la defensa y seguridad del Ecuador, es necesario comprender la delicada situación del presupuesto de defensa del país.
Contrario a lo que la ciudadanía supone, el presupuesto de defensa no se destina únicamente para defensa territorial. Año tras año, se destina para dos grandes grupos de misiones: misiones militares y misiones no militares.
Entre las primeras están la defensa de la soberanía e integridad territorial del Ecuador. Entre las segundas, están misiones de seguridad ciudadana y humana. Las de seguridad ciudadana agrupan misiones que, por lo general, tienen que ver con el mantenimiento de orden público y seguridad interna —las de seguridad humana, con programas de desarrollo social. Todas tienen que ver con el empleo de las Fuerzas Armadas en lo que se conoce como la política de seguridad integral, que no es otra cosa que destinarlas a propósitos no militares.
El presupuesto de defensa en realidad se tiene que distribuir para 25 distintas misiones de las cuales solo tres son de naturaleza militar. Por ejemplo, la Fuerza Terrestre del Ecuador en el 2017 recibió 756 millones de dólares que, divididos para 25, resultaron en casi 30 millones por misión. Es probable que no todas las misiones sean financiadas por igual, pero lo preocupante es que esto confirma que esos 756 millones no se destinaron únicamente a la misión constitucional de las Fuerzas Armadas de defender la soberanía territorial del Ecuador. Esta atomización del presupuesto de defensa incrementa los riesgos militares a los que está expuesto Ecuador.
Debido a la exposición de nuestros principales centros urbanos a potenciales líneas de frente en caso de un guerra futura con nuestros vecinos regionales, las Fuerzas Armadas tendrían que defender los límites políticos internacionales con serias desventajas.
Las principales conciernen a la superioridad numérica y tecnológica de nuestros vecinos en materia militar, así como la complejidad de las tácticas y operaciones de combate que se requerirán en estos escenarios. Colombia y Perú tienen ejércitos 9 y casi 2 veces más grandes que la Fuerza Terrestre del Ecuador (FTE). Estos ejércitos están equipados con mayor cantidad de armamento y aviación moderna lo que abrumaría a las tropas ecuatorianas. Para compensar esta desventaja, se necesitarían operaciones de combate rápidas y descentralizadas que cambien espacio por tiempo para acumular reservas militares y lanzar un contraataque contra los adversarios.
Estas operaciones, debido a la superioridad de los mismos, tendrían que fundamentarse en tácticas que combinen distintas armas de combate en una forma sinérgica, letal, y descentralizada. Pero para ser capaces de lanzar exitosamente esas operaciones, se necesitan unas Fuerzas Armadas que prioricen el dominio de estas tácticas de combate como su principal misión organizacional. Lastimosamente, las nuestras están abrumadas de misiones no militares que impiden destinar los recursos presupuestarios, humanos, y de tiempo necesarios para priorizar esas tácticas. La creación de un SPP quitaría de los hombros militares la pesada carga que representan las misiones no militares.
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El primer beneficio de crear un SPP es liberar recursos militares para reforzar misiones más urgentes. Sin el SPP, según el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas actualmente se destinan alrededor de 1026 efectivos militares para las misiones de seguridad presidencial y seguridad de autoridades. 1026 efectivos equivalen a dos batallones de infantería los cuales, en Ecuador, son la principal unidad con la que se realizan maniobras de combate en operaciones militares. Este millar destinado a cuidar funcionarios podrían convertirse en dos batallones para las operaciones militares en la frontera norte.
Estos dos batallones de infantería serían un refuerzo de cerca del 8% de las tropas acantonadas en la frontera norte, si tomamos en cuenta que el Ecuador tiene desplegados más de 12 mil 300 efectivos en esa región. Solo en Esmeraldas, 1026 efectivos serían un significativo refuerzo porque nuestras principales unidades allí son tres batallones de infantería de marina de la Fuerza Naval y unidades de dos batallones de la Fuerza Terrestre. Solo tomando en cuenta los batallones de infantería de marina —unidades de la Fuerza Naval empleadas generalmente para operaciones de desembarco en costas o islas enemigas— 1026 efectivos serían un refuerzo de casi el 60% de las unidades actualmente en territorio esmeraldeño.
Crear un SPP facilitaría una mejor especialización de las Fuerzas Armadas. Esto no se puede si misiones no militares superan cinco veces las militares. Este desgaste afecta seriamente los ciclos de generación de fuerza. Estos ciclos son el programa anual de entrenamiento que cada fuerza debe ejecutar para tener unidades debidamente preparadas para sus operaciones militares. Actualmente son interrumpidos, o sus resultados depreciados, por asignaciones y reasignaciones de personal militar a misiones totalmente ajenas para el que fue entrenado.
Lo peor de todo es que muchas asignaciones requieren entrenamiento complementario o sustancial que sale, también, del presupuesto militar.
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La militarización de la seguridad ciudadana es un problema que antecede al SPP. De hecho, la seguridad ciudadana del Ecuador está profundamente militarizada. Por el empleo de militares en control de armas, apoyo al Sistema de Seguridad ECU-911, al Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador, al Servicio de Rentas Internas, a la Agencia de Regulación y Control Minero, a la Policía Nacional en orden Público y narcotráfico. Dan, además, seguridad hidrocarburífera, hacen control de tráfico de tierras y de la soberanía energética.
¿Cuántas operaciones totalizan estas misiones de seguridad ciudadana frente a las misiones militares? Fueron más de 38 mil en el 2017: casi cinco veces más que las operaciones militares, que apenas superaron las 8 mil. Un SPP puede, más bien, servir como fuente de experiencia y conocimiento para crear entidades civiles armadas, o fortalecer a la Policía Nacional.
Otro beneficio es que el SPP mejoraría la calidad de gasto y de servicios de seguridad que tiene el Ecuador.
El Ecuador destina, anualmente, aproximadamente 41 millones de dólares para que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de la seguridad presidencial y de autoridades.
Este costo implica rubros adicionales que no son reportados al público por el Ministerio de Defensa Nacional: entrenamiento y reentrenamiento, duplicidad de gasto porque cada Fuerza que asume la conducción del servicio de seguridad presidencial (su dirección se rota entre las tres ramas de las Fuerzas Armadas) rediseña protocolos operativos lo que añade valores por estudios y distintas planificaciones organizacionales que borran con una mano lo que se creó con la otra. Está también el costo de oportunidad de destinar a estos militares a una misión ajena a su preparación, y gastos administrativos y de seguridad social militar (que es más cara para el Estado que la civil).
Un SPP puede evitar todos estos excesos. Además, como el Código de Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana establece que el SPP es una entidad con plan de carrera profesional, es posible que tenga mayor estabilidad de planificación.
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A pesar de estos beneficios, es claro que hay factores políticos que inciden en la apertura de la legislatura actual en dar paso a la creación del SPP. Principalmente, existe la preocupación que el SPP continúe el triste legado de violentar derechos políticos que han tenido servicios similares en dictaduras latinoamericanas.
Pero es posible evitar esto tomando ciertas precauciones. Es necesario que el SPP sólo proteja a autoridades electas o designadas del Ecuador y no a cualquier tipo de persona que se considere necesario. Además, no es posible en este momento darle jurisdicción sobre la protección de instalaciones de las funciones del Estado porque podría servir como un mecanismo para que el Ejecutivo se entrometa en la actividad de otras funciones del Estado o de personas particulares.
Pero, en realidad, esto siempre es una posibilidad con la Policía Nacional o las Fuerzas Armadas:, ambas están obligadas por ley a obedecer las órdenes del Presidente sin ningún tipo de contrapesos. Pero con los recientes escándalos de la Secretaría de Inteligencia (Senain) simplemente no hay legitimidad social para que el SPP se haga cargo de otra cosa que no sea la protección puntual de autoridades electas o designadas.
Otra manera de abatir las preocupaciones sobre la eventual perversión del SPP es introducir el concepto de pesos y contrapesos en la designación de sus autoridades. En Estados Unidos, este concepto se reduce a que por cada atribución que tiene una función del Estado otra debe tener un contrapeso que controle el ejercicio de esa atribución. Por ejemplo, cada Secretario de Defensa es nominado por el Presidente pero confirmado mediante votación por un Comité del Senado. El ejecutivo propone a un potencial secretario de estado, el legislativo lo evalúa y designa para ese cargo. Lo mismo sucede con oficiales generales y almirantes de las Fuerzas Armadas en ese país.
En Ecuador la Asamblea podría designar directamente a las autoridades del SPP de entre sus tres autoridades de mayor jerarquía mediante una votación de mayoría simple. De igual manera, la remoción de las autoridades tendría que ser votada con la misma mayoría. Esto permitiría que el ejecutivo realice la conducción del servicio, pero le daría a su director o directora la capacidad de oponerse a acciones que vayan contra el mandato legal del servicio.
Uno de los principales elementos que le han permitido a gobiernos autoritarios y dictatoriales pervertir servicios de seguridad civiles ha sido sus capacidades de recolección de inteligencia mediante operaciones secretas. Para evitarlo, se podría introducir restricciones operativas dentro de la ley.
Se le podría prohibir al SPP recolectar inteligencia de cualquier manera. La Policía Nacional podría tener la responsabilidad de suministrar al SPP inteligencia constante respecto a amenazas contra objetos de su jurisdicción. También se podría introducir la cualidad de uniformado en la naturaleza del SPP para evitar que su personal pueda hacer operaciones encubiertas o secretas ajenas a su misión de protección de autoridades. Se podría delimitar la contribución militar específicamente a apoyo aéreo táctico para la transportación de personal del SPP. Con reglas claras, el SPP podría ser una herramienta de eficiencia en uso de recursos, desmilitarización de la seguridad ciudadana e, incluso, recorte de gastos.
