Para ello, hay que hablar de las dos formas de crear dinero en economías modernas: la emisión primaria que consiste en la impresión de billetes y acuñación de monedas por parte de los bancos centrales, y la secundaria que es la multiplicación del dinero que realizan las entidades financieras cuando otorgan créditos. Bajo la dolarización se renuncia a la capacidad de realizar emisión primaria pero la secundaria se mantiene. La expansión de los sistemas financieros —mayor cobertura geográfica, poblacional y volumen de operaciones— y el avance de la era digital en el mundo han causado que la emisión primaria pierda espacio y la emisión secundaria sea la principal fuente de dinero disponible. Según Positive Money, de todo el dinero disponible en el Reino Unido en 2014, se estima que solo el 3% corresponde a billetes y monedas, el 97% son distintas formas de depósitos en las entidades financieras. En Ecuador, para el mes de diciembre de 2014 se registró el máximo nivel de liquidez alcanzado en la historia de la dolarización (USD 40.104,4 millones) y de ese total, los billetes y monedas representaron solo el 24%. Esto quiere decir, que el 76% del dinero no fueron billetes y monedas sino registros contables (electrónicos). Los ecuatorianos usamos dinero electrónico y ni siquiera nos damos cuenta. Para fin de febrero de 2016, la liquidez total disponible en Ecuador alcanzó USD 39.970,7 millones y solo el 29% fueron billetes y monedas. En los últimos dieciséis años, este porcentaje siempre ha estado muy por debajo del 100%, lo que significa que buena parte de los “dólares” que utilizamos no son más que una forma de dinero electrónico. De hecho, la dolarización funciona, es viable y sostenible gracias a que el sistema financiero hace emisión secundaria y expande la liquidez lo suficiente como para permitir el desempeño de la economía.
En todo sistema monetario moderno, los bancos no pueden emitir sus propios billetes y monedas porque esto no es una actividad financiera de la banca comercial sino una competencia monetaria, que en Ecuador le corresponde al banco central. Como en la dolarización se renuncia a la emisión primaria, el esquema monetario exige que la emisión de una especie digital equivalente al efectivo —como el dinero electrónico del BCE— esté cien por ciento respaldada en dólares o activos líquidos convertibles a dólares. Por ello, el dinero electrónico que circula en algunos celulares desde el 2015 es exactamente igual a la moneda fraccionaria metálica que circula y utilizamos todos desde hace ya más de quince años, la única diferencia entre las dos es que la primera se crea por medios electrónicos y se transa vía celular y la segunda se acuña en metal y se transa de mano en mano.
El principal obstáculo para usar dinero intangible está en la falta de confianza. Nadie cuestiona la emisión secundaria —crear depósitos por medio del crédito— porque resulta necesaria para que funcione la economía pero, bajo dolarización, la idea de que se pueda crear dinero electrónico despierta mucha preocupación pues podría convertirse en una forma de emisión primaria. La única forma de poner en circulación especies monetarias electrónicas sin incurrir en emisión primaria es con un respaldo del 100% en dólares u otros activos líquidos convertibles a dólares en cualquier momento. La falta de confianza en el dinero electrónico se origina en la incertidumbre sobre si se va a cumplir o no esta regla.
No todos los ecuatorianos recuerdan que ya en 2010 tuvimos la primera iniciativa de dinero electrónico y que nació del sector privado. El proyecto se llamaba “Mony” y era una alianza entre el banco más grande del país y la mayor operadora de telefonía celular.
Se propuso con una plataforma tecnológica cerrada que creaba un mercado monopólico con barreras de entrada para otras operadoras móviles y otras entidades financieras. La experiencia mundial de muchos sistemas exitosos de pagos móviles funciona así (por ejemplo M-Pesa de Safaricom en Kenia), bajo un entorno de competencia imperfecta, con plataformas tecnológicas cerradas que actúan como barreras de entrada para otros competidores, tarifas cuestionables y altos costos de transacción para quienes no son clientes ni de la operadora ni del banco. Con este tipo de plataformas tecnológicas cerradas la única competencia posible es entre plataformas, lo que crea enormes ineficiencias, mayores costos, abusos y altísimas tarifas y costos de transacción para los usuarios. Bajo este esquema, una operadora celular con un banco pueden crear el dinero rojo, otra operadora con otro banco, el dinero azul; el dinero rojo se acepta solo en ciertas partes y si se quiere convertir dinero rojo en azul hay costos que pagar. Esto y el indiscutible poder de estos dos gigantes sobre el mercado despertaron la preocupación de las autoridades del entonces Directorio del Banco Central del Ecuador. Su respuesta fue impedir la operación del sistema propuesto, declarar como competencia privativa del banco central la provisión de este tipo de medios de pago y disponer que la administración del BCE desarrolle un sistema que brinde el servicio.
Así el Estado creó un monopolio normativo que más tarde se convertiría —con la vigencia del Código Monetario y Financiero— en un monopolio legal. Algo que también puede resultar cuestionable. ¿Qué es mejor para la ciudadanía: un monopolio público o un monopolio privado? El Estado, con un monopolio legal, podría abusar y no siempre para favorecer a la sociedad sino para perseguir intereses particulares de los gobernantes de turno (no necesariamente coincidentes con el interés de la sociedad). ¿Pero qué podría resultar tan malo o peor que un monopolio público con defectos? Pues un monopolio privado con mucho poder de mercado, objetivos meramente lucrativos y con la capacidad de arrogarse la función constitucional y legal de la política monetaria en una economía dolarizada. Un monopolio privado no está sujeto a las instituciones de control político a las que el Estado se somete en una democracia, una vez que adquiere poder la posibilidad de evitar abuso es muy complicada.
Es cierto que el mercado y el Estado pueden presentar fallas al proveer este tipo de servicios, conocidos como monopolios naturales. Si a esto añadimos que no estamos hablando de cualquier bien o servicio sino de la moneda, el asunto se complica todavía más.
La solución está en que la intervención estatal no se limite simplemente a declarar y mantener el monopolio legal sino a construir una mejor opción: crear las condiciones para la competencia. El inicio de esas condiciones fue la construcción de una plataforma tecnológica abierta donde puedan participar todas las operadoras de telefonía celular y todas las entidades financieras. La construcción de esta plataforma inició en 2013 y entonces, muchos dudaron que podría integrar un tipo universal de dinero electrónico. La experiencia internacional (M-Pesa en Kenia, Tigo Money en Paraguay) señalaba que no existían casos con estas características. Pero en Ecuador se logró: la primera transacción real de dinero electrónico (vía señal celular) se realizó durante el Campus Party en septiembre de 2014, en Quito. En diciembre de 2014, la plataforma entró en operación y el BCE lanzó oficialmente el Sistema de Dinero Electrónico. Fue el primero en el mundo administrado por un banco central, con plena interoperabilidad entre todas las operadoras de telefonía móvil del mercado, y abierta a la participación de todas las entidades financieras del país.
En 2015 casi una decena de bancos —incluido el más grande del país— y cerca de un centenar de cooperativas de ahorro y crédito se suscribieron al sistema. También hay cientos de puntos de servicio y pago a nivel nacional. Para febrero de 2015, el monto total de dinero electrónico circulando había alcanzado los 300.000 dólares. De esta fecha hasta agosto de 2015, el total de dinero electrónico en circulación se incrementó a un ritmo de 100.000 dólares mensuales. Desde entonces el monto se estancó y ha permanecido en 800.000 dólares. El dinero electrónico en circulación está 100% respaldado según la resolución 190 que emitió la Junta Monetaria y Financiera en 2015 y para comprobarlo se puede revisar si las cifras de Caja en Divisas (dólares en billetes y monedas) y el oro monetario (convertible a dólares en cualquier momento) de las reservas internacionales permiten cumplir lo que dice la resolución. Estas cifras se pueden encontrar en el Boletín Monetario Semanal que publica el BCE en su página web. Hasta abril de 2016, el saldo de dinero electrónico en circulación es de 0,8 millones de dólares y el de moneda fraccionaria metálica es de 83,9 millones de dólares, en total las especies monetarias emitidas (físicas y digitales) por el BCE suman USD 84,7 millones. Esta es la primera prelación de respaldo para la reserva de acuerdo con la ley y con la resolución mencionadas. Las reservas internacionales, a la misma fecha, alcanzan los 2.485 millones de dólares, de los cuales 241,7 millones son Caja en Divisas (dólares físicos) y 496 son oro monetario (lingotes convertibles a dólares de inmediato).
En junio de 2014, antes de que el sistema entre en operación, como Gerente General del BCE, emití una resolución administrativa que obligaba a mantener este respaldo y prohibía el canje de dinero electrónico con cualquier tipo de títulos valores, sean estos públicos o privados. Sin embargo, el entonces Directorio del BCE, hoy Junta Monetaria y Financiera, tardó más de un año en promover esta regla a nivel de resolución pero finalmente lo hizo y a la par desistió de su intento de obligar por norma a que todas las entidades financieras presten el servicio del dinero electrónico del BCE. Estos fueron dos aciertos de las autoridades, pero en el entretiempo, la desconfianza que se coló por la ventana ocasionó un daño que se ha vuelto difícil de reparar. Adicionalmente, el ambiente político de un año electoral y la difícil coyuntura económica que enfrenta nuestro país han enrarecido todavía más los ánimos en torno al tema e incrementado el temor que impide avanzar.
Según el Banco Mundial, en 2012, en Ecuador, el 65% de la población rural y el 55% de la población urbana no dispone de cuenta en una entidad financiera. Sin embargo, la cobertura de la telefonía celular es de más del 100% de la población (existen más celulares activos que personas) y cubre cerca del 90% del territorio. Por esto las posibilidades de inclusión financiera son enormes. El dinero electrónico del BCE permite abrir una cuenta en un par de minutos desde cualquier lugar con un procedimiento de cero papeles y cero trámites, simplemente marcando *153#. No se requiere un teléfono inteligente, ni internet, ni plan de datos, ni tener minutos abonados al celular, ni la copia de la cédula, ni la papeleta de votación, ni hacer cola en ninguna ventanilla, ni la aprobación de ningún burócrata. Existen estudios —como este y este— que confirman lo importante que resulta el acceso a servicios financieros para superar la pobreza y la vulnerabilidad. Por esto, sin desmerecer el resto de beneficios del sistema, su principal objetivo siempre fue la inclusión financiera. En un país donde la tasa de subempleo más la tasa de empleo no pleno suman 48,3% de la población económicamente activa, este tipo de herramienta puede mejorar la calidad de vida de las personas, su productividad y sus oportunidades económicas. El diseño original previó que las tarifas que se pagan por el uso del dinero electrónico, por parte de los usuarios, generen suficientes recursos para cubrir los costos de operación y la necesidad de nuevas inversiones, pero no para cubrir la inversión inicial ni generar un margen de ganancia. Las tarifas del dinero electrónico del BCE no solo son sustancialmente más bajas que las que cobran las entidades del sistema financiero nacional sino que son las tarifas de pago móvil (vía celular) más baratas del planeta. Cargar dinero electrónico (cash-in) en el celular y descargarlo (cash-out) no cuesta nada.
Lamentablemente, las especulaciones y la desconfianza han minado el avance del sistema. El Estado ha respondido con una ley que permite ciertas deducciones tributarias y la devolución de cuatro puntos porcentuales del IVA por el uso de dinero electrónico, IVA del 10% si se paga con este sistema. Los bancos privados, a su vez, nos dicen ahora que el dinero electrónico es una muy buena idea pero que está en las manos equivocadas (el Estado).
En abril de 2016, la Asociación de Bancos Privados del Ecuador (ABPE) ha hecho público su deseo de que la participación de los bancos no se limite al papel de meros agentes del sistema. Ahora quieren ser partícipes y dueños del sistema de dinero electrónico. Eso es bueno pero sería mejor si también participan las Cooperativas de Ahorro y Crédito que tienen mayor presencia en el sector rural. Se propone que las cuentas de dinero electrónico ya no estén en el BCE sino en las entidades financieras, un paso positivo que puede ayudar a ganar confianza, a aumentar la profundización financiera y a expandir el acceso al sistema financiero para la población más pobre y vulnerable. Sin embargo, no está claro si la ABPE y los bancos proponen que dichos depósitos estén sujetos al mismo encaje que cualquier depósito ordinario (5%) y no a la cobertura del 100% en activos totalmente líquidos que se exige al BCE. Los bancos quieren que la plataforma tecnológica pase a manos privadas, pero creo que debería estar bajo control del BCE para que el Estado garantice la posibilidad de participación de todas las entidades financieras en igualdad de condiciones y controle que éstas cumplan con el respaldo requerido. Esta es una función del Estado en las economías de mercado. Las plataformas de pago privadas en Ecuador son poco inclusivas por eso se requiere la intervención estatal en el tema.
El 16 de mayo de 2016, Diego Martínez, gerente actual del BCE, anunció que la banca privada propuso comprar la plataforma del Sistema de Dinero Electrónico pero que no será vendida y continuará en manos del banco central. La respuesta del titular de la ABPE ha sido calificar de “preocupante” a la forma en que el BCE propone gestionar el dinero electrónico. La verdad es que el sistema no podrá alcanzar todos sus potenciales beneficios, para los individuos y para la sociedad, sin la participación activa del sector público, privado, cooperativo y de la comunidad. Es lamentable que el sector público y privado no puedan alcanzar un acuerdo y trabajar en conjunto para defender la dolarización y procurar la inclusión financiera. Con las entidades financieras captando las cargas y brindando el servicio a sus clientes, y el BCE operando la plataforma central y velando por la participación de las entidades en igualdad de condiciones y el cumlimiento del respaldo, hubiese sido una gran oportunidad para tener una herramienta potente para la inclusión financiera y el fortalecimiento de la dolarización. Esperemos que esta idea no se descarte bajo otro posible acuerdo en el futuro. En medio de este desacuerdo, la última palabra la tiene la gente que decidirá utilizar o no el dinero electrónico.
Foto de Christiaan Colen bajo licencia CC-BY 2.0
