Ya es 2016 y Ecuador enfrenta un petróleo de 25 dólares por barril, el precio más bajo en doce años. Para el gobierno ajustar el gasto público es un reto porque deberá mantener instituciones públicas capaces de servir a los ciudadanos. Un punto relevante para lograr este balance es examinar el gasto en asesores en la función ejecutiva porque cada uno de estos salarios puede representar entre dos y cuatro sueldos de otros empleados públicos. El tema ya ha tenido relevancia pública en la réplica oficialista y en argumentos opositores. Sin embargo, los datos de la sección de transparencia específicamente de las entidades del sector seguridad de la función ejecutiva nos dicen que el problema no sería la falta de límites al tamaño de los equipos de asesoría sino los porcentajes de recursos presupuestarios que demandan en comparación con otros tipos de empleados públicos. Por ejemplo, el salario mensual más bajo para un asesor —2.226 dólares— puede cubrir el costo de dos médicos junior cada uno ganando 1.086 mensuales. Por esto, es necesario revisar el costo total que demandan los equipos de asesores en la función ejecutiva.
Para analizar el gasto en asesores en la función ejecutiva es necesario clarificar algunos conceptos. La resolución SENRES 000046 establece tres procesos sobre los cuales están organizados los ministerios: procesos gobernantes —que competen a los ministros y viceministros que lideran sus dependencias—, habilitantes —procesos administrativos como rol de pagos, recursos humanos, y adquisiciones en estas organizaciones—, y agregadores de valor —los que ejecutan las tareas que son razón de ser de esas entidades—. Los dos últimos pueden ser desconcentrados en el territorio nacional mediante coordinaciones o subsecretarías regionales, siempre y cuando sintonice con las decisiones operativas tomadas en Quito.
Cada proceso tiene distintas composiciones de personal las cuales, para efectos de este análisis, son reguladas por los siguientes marcos legales:
Aquí examinaré la cantidad de empleados públicos asignados en distintas unidades operativas de ministerios en el sector seguridad de la función ejecutiva en comparación a la cantidad de asesores en cada dependencia. Esto reflejará que el problema del gasto en asesores del gobierno es responsabilidad de la diversificación organizacional de cada ministerio y la falta de métodos del MRL para asignar cupos más eficientes. Debido a que los asesores son empleados que funcionan a nivel de procesos gobernantes y de planta matriz, consideramos sólo los empleados públicos en Quito sin incluir aquellos de los procesos desconcentrados. Los procesos gobernantes y de planta matriz son la toma de decisiones en Quito y las actividades desconcentradas, nacionales, e internacionales de todos los ministerios lideradas por el área de seguridad. Todos los datos son de reportes de transparencia publicados a noviembre del 2015. Debido a falta de información quedan excluidos de este análisis el Ministerio del Interior así como la Secretaría Nacional de Inteligencia.
Los asesores son un tipo especial de empleado público. El acuerdo 0059 del Ministerio de Relaciones Laborales establece que no ejecutan ni deciden sobre productos ministeriales, solo informan y dan su consejo para la toma de decisiones basado en su experiencia práctica y su conocimiento técnico. A diferencia de los empleados de procesos operativos u operadores —como los diplomáticos del servicio exterior ecuatoriano o los especialistas del servicio civil— quienes deben elaborar, decidir, y ejecutar los distintos productos que cada ministerio debe entregar a la sociedad. Por ejemplo, en el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores, los asesores por ley pueden informar y aconsejar al Ministro o Subsecretarios sobre distintos problemas diplomáticos pero, al final, aquellos problemas serán resueltos por el equipo de operadores del Ministerio formado por el servicio exterior, los especialistas de área, y expertos de la institución.
Aún más importante es que cada autoridad en los procesos gobernantes y ejecutores tiene un máximo de asesores que puede contratar según el acuerdo 0059.
Estos límites son por autoridad y no por entidad por lo que las disposiciones deben ser interpretadas por cada ministerio. Mientras más subsecretarías y viceministerios tenga un ministerio, más asesores habrá: cada despacho debe ser multiplicado por los números de la tabla 2 y este resultado está en el gráfico 1 donde se contrasta el resultado de esta operación con los asesores contratados.
La comparación evidencia que casi todos los ministerios del sector seguridad tienen menos asesores contratados de los que los límites existentes les permiten. La única excepción es el Ministerio de Justicia que supera por dos asesores los 24 que su estructura organizacional le permite. Estos resultados son sorpresivos cuando Cynthia Viteri, asambleísta del Partido Social Cristiano, dijo que la cantidad de asesores en el Ministerio de Agricultura, que son treinta y siete, es excesiva. En la práctica, aplicando este procedimiento, esta dependencia tiene derecho a 34 sin contar sus entidades adscritas como la Unidad de Almacenamiento. En el caso del sector seguridad casi todos sus ministerios están por debajo de los límites, en algunos casos con el 50% de sus cuotas asignadas.
Esta tendencia se fortalece cuando comparamos la cantidad de asesores en cada ministerio versus la cantidad de operadores. Salvo el Ministerio de Defensa Nacional (MIDENA), los asesores representan menos del 20% del total de operadores en los ministerios. En el caso del MIDENA esto se podría deber a que una de sus tres subsecretarías, la de Defensa Nacional, emplea muy poco personal usando recursos ministeriales porque la mayoría de sus integrantes provienen de las tres ramas de las fuerzas armadas. En este caso, estas estadísticas no han contado a este personal debido a que sus salarios provienen de sus fuerzas y no del presupuesto de la institución.
Lo siguiente es comparar el gasto total en salarios de asesores versus el de operadores en planta central. Para esto, hay que recordar que los asesores proveen consejo mientras que los operadores pueden hacer eso además de ejecutar las actividades ministeriales. Esta relación de actividades implica que los asesores no deberían representar un porcentaje significativo en comparación a los salarios de los operadores. Este supuesto se apoya en que las tareas que asumen los asesores son menores en cantidad porque son netamente estratégicas.
Esta última comparación indica que los costos salariales totales en asesores como porcentaje de los costos salariales de operadores pasan del 20% con la excepción del Ministerio de Relaciones Exteriores. De esta manera, ministerios como la Secretaría Nacional de Riesgos gastan 45% de lo que pagan por el total de sus empleados operadores en 17 asesores. En números: 17 asesores absorben 45% de los recursos absorbidos por 73 operadores en planta central de esta cartera de Estado. Esto merece atención debido a que 17 empleados que básicamente tienen efectos distributivos de apoyo al liderazgo de la entidad demandan casi el 50% de empleados que tienen efectos constructores de valor que rinden productos de seguridad para el país. Bajo esta lógica, podríamos afirmar que el liderazgo de esta secretaría demanda un costo relativamente alto toda vez que los recursos demandados por un número relativamente pequeño de empleados reduce los recursos disponibles para aumentar su capacidad operativa mediante contratación de empleados agregadores de valor. Por supuesto que este porcentaje se reduciría si es que incorporásemos los empleados de los procesos desconcentrados de esta dependencia. Sin embargo, los asesores hacen su trabajo principalmente a nivel de procesos gobernantes o apoyando las decisiones de procesos operativos en Quito donde también hay operadores ejecutando esos mismos procedimientos. Por eso, el cálculo se lo ha hecho solo a nivel de empleados en Quito.
Finalmente, podemos afirmar que el porcentaje de recursos que demanda un grupo de 17 asesores debería hacernos reflexionar sobre las prioridades presupuestarias de la institución en un entorno fiscal adverso ¿Debería la secretaría destinar tantos recursos a empleados de apoyo con productos muy reducidos? o ¿debería reducir estos empleados drásticamente para contratar más empleados agregadores de valor que incrementen su capacidad de respuesta aun en un entorno fiscal adverso? Si el análisis costo beneficio sirve de algo, la respuesta debería pasar por la segunda posibilidad porque lo más importante para la secretaría debería ser maximizar el efecto de sus recursos en la construcción de un Ecuador más resistente a desastres naturales. Y esto se logra maximizando la contratación de operadores y minimizando los costos de liderazgo tales como la asesoría para los jerarcas institucionales.
Tomando en cuenta estos cuadros comparativos, es inevitable preguntar ¿son estos porcentajes lo suficientemente preocupantes para argumentar que el gasto en asesores es exagerado como lo ha argumentado la oposición? Esto no se puede responder con los datos disponibles en la sección de transparencia de las dependencias analizadas. Quizá la pregunta podría contestarse con datos del sistema Gobierno por Resultados de la Secretaría Nacional de la Administración Pública pero no es de acceso público por este momento. Sin embargo, la conveniencia de estos porcentajes dependen de las prácticas de uso de los asesores.
Debido a la complejidad de los procesos de política pública en el sector seguridad, si los asesores generan informes y reportes que tiendan a reducir la conflictividad de políticas sectoriales la inversión en sus salarios está justificada. Sin embargo, si los contratados son cohortes de individuos que dedican su tiempo a construir una relación con autoridades que defiendan su plaza de trabajo, entonces la inversión es una pérdida que el Estado ecuatoriano no puede tolerar en contextos económicos positivos o negativos.
El problema de la cantidad y salarios para asesores no pasa por los reclamos de la oposición. No es que los treinta y siete asesores del Ministerio de Agricultura o los nueve del Ministerio Coordinador de Seguridad sean cantidades excesivas por sí mismas. Las cantidades deben ser interpretadas comparando los límites establecidos por el MRL con la diversificación organizacional de los ministerios y secretarías nacionales. En realidad, lo que se debe debatir y examinar es la razón costo beneficio que la diversificación organizacional conlleva y la formación mínima requerida para sus autoridades a fin de minimizar los costos de asesoría.
De manera similar, no se debe debatir si los treinta y siete asesores son necesarios, lo que se debe analizar es si los límites de asesores deberían ser fijados por autoridad institucional o a nivel de instituciones. La diferencia es que el MRL podría establecer fórmulas que asignen cuotas de asesores según la organización de cada ministerio en lugar de dar cuotas por cada autoridad ministerial. Las fórmulas podrían establecer reglas que tomen en cuenta la presencia de experiencia en los empleados operativos de los ministerios que pueden también proveer asesoría a un menor costo para el Estado. Este análisis necesariamente pasará por determinar cuál es porcentaje racional de recursos que se deberían dedicar a asesores, tomando en cuenta que el punto focal del gasto en salario de un ministerio debería ser en sus operadores porque producen los servicios que son la razón de ser de esas instituciones.
Finalmente, el debate sobre la manera de calcular los límites para asesores en el sector público no debe realizarse en el vacío sino que deben contextualizarse con los productos que los asesores realizan. Esto se debe a que cualquier cantidad asesores conlleva costos de oportunidad así como restricciones que configuran la idoneidad de las cifras. Así, cinco asesores por ministro podría sonar como una cifra atractiva para ahorrar costos pero podría no ser suficiente para apoyar la cantidad de decisiones que ministerios como el MIDENA o Justicia deben tomar. Otro extremo sería argumentar que un ministro puede tener cuantos asesores necesite cuando, en realidad, ninguna autoridad tiene el tiempo o capacidad de atención para maximizar la utilidad de un ejército de asesores. En estos casos se pueden presentar situaciones donde solo cuatro o tres asesores cuentan con acceso directo a sus autoridades mientras que el resto trabaja para construirlo o, peor aún, trabaja asesorando a los asesores que tienen ese acceso. De esta manera para determinar cuántos asesores son suficientes es necesario un calmado ejercicio costo-beneficio que tome en consideración el tamaño y diversificación organizacional de los ministerios que los requieran.
¿Es posible saber cuántos asesores [en realidad] necesita el sector Seguridad de la función ejecutiva?
Fotografía de Curtis Cronn bajo licencia CC by 2.0. Sin cambios.
