El mundo sí nos falló

Soy ex funcionario del gobierno y fui miembro del equipo negociador de la Iniciativa Yasuní ITT, y desde esa experiencia replicaré el artículo Hace dos años “el mundo [no] le falló a Ecuador”. El texto que Santiago Bucaram y Ana María Trujillo publicaron hace una semana en este medio es inexacto, y para demostrarlo, empezaré explicando el contexto en el que se desarrolló la iniciativa.

“Yasuní-ITT: una iniciativa para cambiar la historia” fue creada por el gobierno de Rafael Correa y presentada en un inicio por el ex Ministro de Energía, Alberto Acosta. La iniciativa quería dejar bajo tierra el 25% de las reservas de petróleo existentes en la actualidad en los campos Ishpingo-Tambococha-Tiputini que, en su mayor parte, se encuentran dentro del Parque Nacional Yasuní —el área protegida más grande del Ecuador continental y una de las más biodiversas del mundo—. Buscar una alternativa a la explotación petrolera siempre fue una iniciativa patrocinada por algunas organizaciones ambientales, como Acción Ecológica,  para cambiar el modelo de desarrollo y transformar la matriz productiva y energética. El error fue no tomar en cuenta que una moratoria petrolera no era viable en un país que depende en gran parte del petróleo. 

La Iniciativa no sólo fue concebida como un proyecto de conservación del Yasuní, sino como un mecanismo para reducir el cambio climático.  Dejar el petróleo bajo el suelo significaba que al menos 407 millones de toneladas de dióxido de carbono no serían liberadas a la atmósfera. Con este argumento, la Iniciativa propuso que la comunidad internacional —en especial los países desarrollados— reconozca su corresponsabilidad en la afectación de un bien común, la atmósfera. Esa deuda con la humanidad, mencionada incluso por la última encíclica papal, debería ser  reconocida por los países responsables del daño atmosférico, y pagada especialmente a los países que sufren los impactos del cambio climático, que por lo general son los más pobres y más vulnerables porque no están preparados para enfrentar dicho cambio. Pedir una compensación a las naciones industrializados por la no extracción del petróleo del ITT, era parte del pago de esa deuda climática y estaba enmarcada en el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, un pilar básico de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Bucaram y Trujillo hablan de que la Iniciativa era un “rescate” por un “secuestro” y no el reconocimiento de esa deuda. Por otro lado, más allá de lo puramente semántico que puede parecer, lo que se esperaba eran “contribuciones” basadas en esa corresponsabilidad planetaria, y no “donaciones”, vale decir, “limosnas”.

Ecuador solicitó a la comunidad internacional al menos la mitad de las utilidades que recibiría el Estado en el caso de explotar el crudo: 3.600 millones de dólares. En el discurso de lanzamiento de la Iniciativa en Naciones Unidas, el Presidente Rafael Correa dijo que si la comunidad internacional cooperaba con Ecuador, colocaría los valores sociales y ambientales y exploraría otras maneras de beneficiar económicamente al país. Además dijo que el Gobierno iba a ser el primer contribuyente a la Iniciativa ya que asumiría la mitad del costo de oportunidad de mantener el petróleo bajo suelo. El precio de ese entonces, lo que Ecuador esperaba de la explotación del ITT, eran 7.200 millones de dólares. 

La Iniciativa cumplía con el objetivo de proteger la biodiversidad porque la no explotación de los campos ITT permitía mantener un área importante del Yasuní sin explotación. Con respecto a la sostenibilidad de la Iniciativa, Bucaram y Trujillo indican que la Comisión Negociadora debía calcular “la moratoria compensada, capaz de cubrir los costos de oportunidad derivados de no explotar el petróleo en el bloque ITT y, con esto, eliminar los incentivos económicos para la extracción y procesamiento del crudo”. Ambos al parecer no revisaron un estudio realizado por Cristina Vallejo y otros autores, en 2011, en el que elaboraron un análisis multicriterial de la Iniciativa Yasuní-ITT. La evaluación es un enfoque integral de análisis que compara diferentes opciones de política a partir de la combinación de criterios. En el estudio, y aún en los escenarios más favorables a las alternativas de extracción petrolera, se demostró consistentemente la superioridad de la Iniciativa frente a las opciones de extracción petrolera. En otras palabras, el estudio concluye que, desde una perspectiva integrada y multidimensional, la Iniciativa Yasuní-ITT es más favorable para el Ecuador, frente las opciones de extracción petrolera en el campo ITT.

En su texto, Bucaram y Trujillo comentan sobre la poca viabilidad de la Iniciativa Yasuní ITT. Sin embargo, luego de dos años de su fracaso, el Parque Nacional Virounga, en la República Democrática del Congo, se ha interesado en implementar un mecanismo similar al planteado en el Yasuní. Quizás la Iniciativa se adelantó a su tiempo. Seguramente con el progreso de las negociaciones sobre cambio climático, veamos réplicas similares en otras partes del mundo. 

La Iniciativa, a diferencia de lo que dicen los autores, tenía un claro horizonte temporal del flujo de las compensaciones hacia el fondo. Y en ese flujo, se utilizaría el fondo de capital para el desarrollo de proyectos de cambio de matriz energética, y los intereses que generaría serían utilizados para fortalecer el sistema nacional de áreas protegidas —como parques nacionales y reservas del país—, realizar reforestación en áreas críticas, investigar la biodiversidad, desarrollar campañas de eficiencia energética, e invertir en proyectos de desarrollo local para los pueblos indígenas (¡no tribus señor Bucaram y señorita Trujillo!), especialmente de aquellos en aislamiento voluntario. Con respecto a estos pueblos, si bien el área intangible está al sur del Parque y en ella no hay bloques petroleros, el campo Ishpingo está cerca del borde del territorio donde habitan estos pueblos. La no explotación del ITT garantizaba de alguna manera un área adicional para su libre tránsito.

Los autores hablan de los Certificados de Garantía Yasuní (CGY) como equivalentes a “los certificados de carbón de la Unión Europea”. Es importante señalar que los Certificados de Garantía del Yasuní, que se entregaban a los contribuyentes a partir de los 50.000 dólares, tenían dos propósitos. El primero era servir efectivamente como certificados de no emisión transables en los mercados de carbono. El segundo era servir como una garantía de cumplimiento del acuerdo hacia los contribuyentes del fondo. En efecto, como parte del mecanismo denominado “deuda contingente” que establecía que, si se explotaba el ITT (como en efecto pasó), las contribuciones de los Estados o de particulares al fondo Yasuní, se transformaban en deuda pública y debían ser devueltas a los contribuyentes (como entiendo que pasó porque era obligación del Estado devolverlas). Las garantías de fiabilidad del proyecto, que los autores dan a entender que no existían, estaban precisamente contenidos en los Certificados. 

En ese sentido la Iniciativa Yasuní ITT no estuvo “anclada” a los mercados de carbono como dicen Bucaram y Trujillo. Negociar certificados de no emisión en los mercados era una posibilidad, pero no era la única forma para financiar la Iniciativa porque, además, no existe un mercado de carbono no emitido. Lo más parecido sería el llamado mecanismo Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques (REDD), que compensa a los países que dejan el carbono cuando no cortan sus bosques, pero solo se aplica a esos ecosistemas específicos. Aun así, el Gobierno logró, a través de una larga y complicada negociación, que la CMNUCC reconozca como mecanismo válido el concepto de “Emisiones Netas Evitadas —ENE—. Estas son emisiones derivadas de cualquier actividad económica sobre las cuales un país tiene derecho a exigir una compensación por no emitirlas. ENE no se restringe a un sector específico y considera cualquier actividad económica que involucre la explotación, uso y aprovechamiento de recursos renovables y no renovables que genere emisiones. El reconocimiento de este concepto dentro de la Convención marcó el primer hito para que eventualmente pudiera haber un mercado de carbono no emitido. 

La Iniciativa, ante la crisis de los mercados de carbono, fue también un mecanismo de no-mercado, esto quiere decir que un país compensa a otro por no realizar emisiones, sin esperar certificados de emisiones negociables, o sea, como si fuera “ayuda bilateral” no reembolsable,  como lo es, al menos ahora, de alguna forma el mismo REDD o el Mecanismo conjunto sobre bosques patrocinado por Bolivia. 

También hay que dejar claro que desde el momento en que la Iniciativa fue lanzada públicamente, se habló de un Plan B. Los términos de referencia del fideicomiso internacional creado para manejar el Fondo Yasuní, es decir el fondo que manejaría las contribuciones a la Iniciativa, indica claramente que de no haber las contribuciones esperadas, se procedía con la explotación. La posibilidad de explotar el ITT fue desde el momento clara y transparentemente señalada, en caso de que no se lograran los fondos requeridos. Se ha señalado que la explotación de petróleo y otros recursos no renovables no debería darse en un área protegida. Sin embargo, el Artículo 407 de la Constitución indica que si bien se prohíben las actividades extractivas en áreas protegidas, sí se podrán explotar en caso de que la Presidencia de la República lo solicite de forma fundamentada y con previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional. 

“Se prohíbe la actividad extractiva de recursos no renovables en las áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal. Excepcionalmente dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional, que, de estimarlo conveniente, podrá convocar a consulta popular”. 

Este artículo otorga al Estado el derecho de explotar recursos no renovables en áreas protegidas y se complementa con el 3, numeral 5 de la misma Constitución que dice que son deberes del Estado “Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir”. Es decir, el debate planteado es si es que realmente la erradicación de la pobreza justifica la intervención en áreas protegidas.

Las causas del fracaso de la iniciativa son varias. La crisis europea, el cambio de gobiernos en países que habían comprometido su apoyo a la Iniciativa, el doble discurso de los países industrializados que se rasgan las vestiduras por el cambio climático pero no se comprometen verdaderamente a financiar las medidas de mitigación y adaptación necesarias, y la confusión que generaba en la opinión pública internacional la promoción del plan B. 

El fracaso de la Iniciativa Yasuní ITT fue lamentable desde el punto de vista ecológico, económico y social, pero tuvo algunos efectos positivos. Es la primera vez que un gobierno postula una alternativa real a la explotación petrolera. Recordemos que existen otros 5 bloques petroleros en funcionamiento en el Parque Nacional Yasuní, adicionales al ITT (cosa que los autores del artículo omiten convenientemente), y que las otras actividades petroleras dentro del PNY se realizaron sin ninguna posibilidad de alternativa económica. La Iniciativa Yasuní ITT generó un debate nacional inédito en el país, que llegó a todos los sectores sociales y económicos del Ecuador. Fue la primera vez que un tema ambiental se debatía a nivel masivo, que generó un proceso de movilización social importante y que apareció regularmente en las primeras páginas y titulares de los medios de comunicación. 

Sostengo la tesis de que el mundo sí nos falló. Pero no solo a nosotros. El mundo —especialmente el industrializado— ha fallado en todos los intentos de financiar el combate al cambio climático. Las contribuciones financieras por parte de los países industrializados para la creación del llamado Fondo Verde Climático —creado precisamente para financiar la lucha contra el cambio climático— han sido ridículamente menores que los 100 mil millones anuales que ofrecieron en Copenhague. Las contribuciones a este fondo quizás no lleguen ni al 10% de lo que se esperaba. Luego de dos años, el fracaso de la Iniciativa Yasuní ITT ha sido un traspié importante en una lucha más profunda desde el ecologismo social: la lucha por una nueva matriz productiva, un cambio en la relación del ser humano con su entorno, la apropiación del Sumak Kawsay —el de los pueblos indígenas y no el del mero discurso— como política de Estado, y el de la construcción social del bioconocimiento que propone el propio Plan Nacional Para el Buen Vivir.