Durante diecisiete años, la Reserva Marina de Galápagos funcionó bajo un manejo participativo que buscaba preservar su biodiversidad. Este sistema administrativo, en el que todos los sectores involucrados tomaban decisiones, desapareció con la nueva Ley de Galápagos, publicada en junio de 2015. El funcionamiento del comanejo, concebido en 1998, requirió tiempo y esfuerzo de los representantes –pesca, turismo, conservación, guías, ciencia– quienes debatían sobre el uso de los recursos de esta área protegida de 133 mil kilómetros cuadrados, casi del tamaño de Grecia. Hubo desacuerdos, pero cuando sus beneficios empezaron a materializarse y al fin se alcanzaron más consensos, hace apenas pocos años, el proyecto se interrumpió por la repentina decisión del Gobierno de adoptar una nueva estructura de gestión, más centralizada y menos participativa: el Consejo de Gobierno. Esta institución administra el territorio a través de sus tres principales órganos: el Pleno, la Presidencia y la Secretaría Técnica. Todos dependen del Ejecutivo.

El comanejo desapareció hasta del papel: la nueva Ley no lo contempla como alternativa de administración de la Reserva Marina de Galápagos (RMG). Con el artículo 22, la participación ciudadana ha sido reducida a un nivel consultivo no vinculante. Es decir, el Consejo de Gobierno puede consultar a los grupos involucrados sobre una decisión relacionada con la administración de la Reserva y, si le gusta –o conviene– dicha opinión, sugerencia o respuesta, la toma. Si no, no. Es innegable que el comanejo de la RMG, hasta inicios de este año, adolecía de innumerables problemas, como la representatividad limitada que muchos consideraban una tiranía de los grupos que la conformaban. Pero es también incuestionable que este enfoque administrativo aseguraba la participación directa e inmediata de los grupos de la población que tenían intereses en la Reserva. Era un acuerdo en el que el gobierno, la comunidad de usuarios de los recursos marinos locales, agentes externos y otras partes involucradas en la explotación de los recursos marinos compartían la responsabilidad y autoridad para tomar decisiones sobre pesca y actividades turísticas.

La supuesta razón para eliminar el manejo participativo de la RMG fue esclarecida por Marcela Aguiñaga, segunda vicepresidenta de la Asamblea, en una carta enviada a uno de los autores de este artículo, el 9 de julio de 2015. En el documento, Aguiñaga afirma que la Junta de Manejo Participativo (JMP), institución que se encargaba del comanejo, se enfrentaba a diversos problemas como “dificultad en consensuar decisiones, falta de estabilidad de dirigentes, representación de procesos consultivos, e injerencias políticas”, que “debilitaron su credibilidad para concretar acuerdos. Motivo por el cual surgió la necesidad de replantear el funcionamiento de la Junta”. Lamentablemente, Aguiñaga no explicó por qué la Asamblea, a través de la nueva ley, no sólo replanteó el funcionamiento de la JMP reduciéndola a una categoría de simple órgano consultivo, sino que eliminó por completo el concepto de comanejo para la Reserva Marina de Galápagos.

Como consecuencia de un cambio tan drástico, se esperaría una notable mejora en el sistema que ahora administra la Reserva. Pero eso no ha sucedido. El manejo anterior fue arbitrariamente sustituido por uno centralizado, el Consejo de Gobierno, cuyo presidente es designado por el Ejecutivo, sin votación popular, y cuyo pleno está conformado, en su mayoría, por miembros del Gobierno Central. Es decir, se redujo la representatividad democrática de la población galapagueña, haciendo que el destino, no sólo de la RMG, sino de todos los aspectos administrativos del archipiélago (incluyendo sus finanzas) dependa, de manera casi exclusiva, de Carondelet. La ‘solución’ que el gobierno impuso a los problemas que presentaba la gestión a través de la JMP va más allá de lo absurdo. En lugar de reformar el manejo participativo, reforzándolo y democratizándolo aún más, se decidió adoptar un sistema menos democrático, a través de un absolutismo de tipo feudal, centralizado en la capital.

No hay duda de que éste representa un retroceso en el manejo de los recursos marinos de las islas. Nos enfrentamos a un retorno al anticuado sistema que regía el archipiélago antes del establecimiento de la RMG, que fue fuente de innumerables conflictos políticos y sociales. ¿Es ésta una prueba de que la historia se volverá a repetir después de casi veinte años? Un mes después de la aprobación de la LOREG, se decretó la apertura de la pesquería de pepino del mar, un recurso virtualmente colapsado. El 10 de julio, se tomó esta precipitada decisión –sin sustentos técnicos sino políticos– que pasa por alto el hecho de que, durante cuatro años y dentro del marco del manejo participativo, esta pesquería había permanecido cerrada, sin conflictos entre las partes.

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En Latinoamérica, hay ejemplos de experiencias positivas, derivadas del manejo participativo, en países pesqueros como Chile, México y Uruguay. En estos casos, hay resultados beneficiosos como la estabilización de los desembarques en niveles bajos, el aumento de la abundancia de las especies, la captura por unidad de esfuerzo, los precios unitarios y los ingresos por unidad de esfuerzo, y la reducción de la variabilidad interanual en algunos indicadores de las pesquerías. Es decir, todos los resultados demuestran que se ha cuidado de igual manera la parte ambiental y social, porque los pescadores capturan menos recurso, pero siguen ganando igual. No les pagan por volumen, sino que hay un precio fijo y no existen conflictos entre ellos. El comanejo, en estos países, fue un éxito: nació como un sistema que se desarrolló de abajo hacia arriba y estuvo acompañado de acciones complementarias, como el establecimiento de derechos de pesca.

Durante el proceso de diseño e implementación de la RMG, en 1998, se propuso el comanejo como la alternativa de administración adecuada, que prometía ser la respuesta a los conflictos entre los distintos sectores interesados en los recursos y servicios ecosistémicos que provee la Reserva. Por ejemplo, los pescadores planteaban una firme oposición ante los esfuerzos de conservación, decían que nunca se los involucraba en la toma de decisiones. Ese mismo año, con la primera Ley de Galápagos, se crearon los dos órganos de gestión para facilitar el modelo de comanejo en la RMG: la Junta de Manejo Participativo (JMP) y la Autoridad Interinstitucional de Manejo (AIM). La JMP era el foro ejecutivo local para la consulta y la toma de decisiones sobre los distintos asuntos relacionados a la gestión de la Reserva. Se componía de representantes de la cámara provincial de turismo de Galápagos, el sector pesquero artesanal de Galápagos, los guías naturalistas, el sector conservación, ciencia y educación de Galápagos, y la Dirección del Parque Nacional de Galápagos (DPNG). La DPNG era la institución que ejecutaba las decisiones tomadas en la Junta. Los lineamientos para la toma de decisiones eran: cualquier sector participante estaba en facultad de proponer iniciativas, la JMP analizaba las opciones y decidía por consenso, y finalmente la DPNG o la AIM las aprobaban. Generalmente, en las reuniones de la Junta, los grupos de interés presentaban puntos de vista opuestos que requerían de procesos de discusión y deliberación muy largos y complejos. Por esto, en los casos en los que no se lograba un consenso a nivel de la Junta, la propuesta era remitida a la AIM para su resolución.

La Autoridad Interinstitucional de Manejo (AIM) era un foro ministerial, con base en Ecuador continental, para la toma de decisiones en segunda instancia y aprobación de lo decidido en la JMP. Estaba conformado por representantes de los ministerios de Ambiente, de Agricultura, Ganadería, Acuicultura y Pesca, de Turismo, y de Defensa. Además, se invitaba a representantes de la Red Ecuatoriana de ONGs (CEDENMA) y a los actores locales –miembros de la cámara provincial de turismo de Galápagos y pescadores artesanales de Galápagos–. Cualquier resolución tomada por la AIM era vinculante y, al igual que para la JMP, su ejecución estaba bajo el cargo de la Dirección del Parque.

Las percepciones sobre los resultados de este tipo de administración para la Reserva son mixtas. Hay quienes argumentan que el comanejo, representado por la dinámica de la Junta, fue positivo porque facilitó el debate sobre temas fundamentales que afectaban a los actores locales, y contar con un organismo de segunda instancia como la Autoridad Interinstitucional ofrecía nuevas rutas para la toma de decisiones. Los opositores al sistema sostienen que, en la práctica, el comanejo seguía una estructura rígida y jerárquica, es decir que pese a que la Junta lograba reunir a sectores tradicionalmente opuestos alrededor de la misma mesa de toma de decisiones (por ejemplo, la conservación, la pesca artesanal, y el turismo), operativamente, se cuestionaba la calidad participativa del sistema de gobierno por claros defectos en temas de liderazgo, equidad y credibilidad. Además, algunos critican la instancia de participación de la AIM, pues arguyen que este órgano externo socavaba la gobernabilidad y la sostenibilidad en la Reserva. Estos factores institucionales, en particular la legitimidad y la participación, han demostrado tener gran influencia en las percepciones de pescadores y su obediencia a las normas.

Existe un punto de convergencia de las opiniones tanto de defensores como de opositores a este sistema: ambos concuerdan en que la mejor solución a los problemas del comanejo en la Reserva es hacer frente a sus deficiencias, a través de una mayor participación de la población. Es decir, lo adecuado es reforzar ese sistema de gestión. Para los dos grupos, estaba claro que el manejo participativo en la Reserva era una obra en progreso que, apenas en los últimos años, mostraba sus primeros resultados positivos, como la recuperación de la captura por unidad de esfuerzo (CPUE) de la langosta y la reducción de conflictos relacionados a la pesquería del pepino del mar. En ningún momento, y para ninguno de los dos grupos, se planteó la supresión de este sistema como solución.

La decisión del gobierno de la Revolución Ciudadana de eliminar el comanejo, además de carecer de fundamentos técnicos, resulta sorpresiva, e implica una transición entre lo que el oficialismo llama ‘la dictadura de los grupos de interés’ y lo que, con mayor acierto, se podría denominar ‘la dictadura del representante del gobierno’. Surge esta disonancia, porque la imposición gubernamental contradice y pasa por alto los consejos de los expertos, como el informe que revela que el estado del pepino de mar es crítico y no se debería pescar. Un ejemplo más de que, cuando la ciencia se enfrenta a la política, hay una indiscutible ganadora.