¿Por qué la misma propuesta –de entregar estos dispositivos a estudiantes- varía tanto si viene del Municipio de Guayaquil o del Gobierno Central?
- Introducción
Opinar no tiene mérito en sí mismo. Lo hacemos nosotros como parte del motor legislativo: se califica un proyecto de ley y opinamos qué cambios deben hacerse como contribución para el debate. Lo hacen periodistas o expertos en un tema, en medios de comunicación. El mérito de opinar consiste en hacerlo con sustento y rigor. Un caso insigne de la falta de rigor, en varios medios de comunicación, fue la crítica al anuncio de que el Gobierno planea entregar tablets para un millón de alumnos de educación básica del país, como ejemplo de lo que podría implementarse con los fondos del 12% de las utilidades de las empresas telefónicas.
Esta crítica, replicada en algunos medios y en redes sociales, se basó en una de las afirmaciones de Viviana Bonilla durante su campaña como candidata a la alcaldía de Guayaquil. En un tuit, Bonilla calificó de demagógica la propuesta del alcalde Nebot de regalar tablets (v. Figura 1). ¿Qué diferencias separan a dos proponentes contrarios que realizan una misma oferta?
Figura 1.
La respuesta, por supuesto, se guía por una evaluación de desempeño en este piso común: educación. Y, en ese ámbito, las diferencias son abismales. Hay una brecha que separa a una buena de una mediocre administración pública, y que perfila demagógica (o no) a una oferta de tablets como instrumento de mejora pedagógica.
II. ¿Quién piensa en la educación?
Comencemos definiendo cuáles son las competencias normadas constitucionalmente para el Gobierno Central y los municipios en materia de Educación. La Constitución Política de la República estatuye, en su artículo 261, numeral 6, que entre las competencias exclusivas del Estado central se encuentran “las políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda”. El artículo 264 determina, a su vez, que entre las competencias exclusivas de los municipios se encuentran “planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación”. Estos contenidos fueron replicados y desarrollados en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD):
Art. 138.- Ejercicio de las competencias de infraestructura y equipamientos físicos de salud y educación.- Es facultad exclusiva del gobierno central la rectoría y definición de las políticas nacionales de salud y educación. El ejercicio de estas competencias no excluirá la gestión concurrente con los gobiernos autónomos descentralizados en la planificación, construcción y mantenimiento de la infraestructura física, así como actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno, en el marco de los sistemas nacionales correspondientes.
Corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados municipales, en el marco de la planificación concurrente con la entidad rectora, construir la infraestructura y los equipamientos físicos de salud y educación, con sujeción a la regulación emitida por la autoridad nacional.
Cada nivel de gobierno será responsable del mantenimiento y equipamiento de lo que administre.
Se trata, en rigor, de competencias concurrentes (“aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o materia, por lo tanto deben gestionarse obligatoriamente de manera concurrente”, como se establece en el artículo 115 del COOTAD).
De ese modo, la pregunta central es la siguiente: ¿cómo se ha ejercido en los últimos años la titularidad sobre aquellas competencias?
II.i. Gobierno Central vs. Municipalidad de Guayaquil: inversión, planes y proyectos
Desempeño del Gobierno Central
La inversión del Gobierno Central en educación y varios rubros debe analizarse en dos momentos: antes y después de la entrada de Alianza País a la arena política; y con perspectiva regional. Los dos primeros momentos obedecen al retorno del Estado en la planificación de la vida pública: la primera conclusión es que existe correlato empírico de dicho retorno, como se ilustra en el Gráfico 1.
Gráfico 1. Gasto público en salud, % PIB. Ecuador, 1995-2013.
Elaboración: Autores. Fuente: Banco Mundial; Ministerio de Finanzas
Comparativamente, el gasto público sectorial en educación es mayor a otros. Si tomamos como base los años 2008 y 2013, es posible observar lo ilustrado en la Tabla 1: a educación se destinan más fondos del Presupuesto General del Estado que a otros sectores.
Tabla 1. Ejecución presupuestaria consolidada por Sectorial, 2008 y 2013.
Elaboración: Autores. Fuente: Ministerio de Finanzas.
*Se tomó como valores los rubros pagados a diciembre.
Adicionalmente, entre 2008 y 2013 se ha incrementado -tomando los rubros pagados a diciembre, mas no las asignaciones iniciales- en un 146%.
En un segundo nivel, esto es, en clave de mirada regional (Chile, Colombia y Perú) para observar cuánto representa el gasto público en el sector salud como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), Ecuador ha pasado de ocupar los últimos lugares (0.98% en 2001) a ser el país que más destina de su presupuesto a este sector, como se ilustra en el Gráfico 2.
Gráfico 2. Gasto público en salud, % PIB. Varios países, 1995-2013.
Elaboración: Autores. Fuente: Banco Mundial; Ministerios del ramo
Aunque es temprano para evaluar el impacto por resultados de esta inversión, si tomamos ciertos indicadores es posible verlo reflejado, como se ilustra en la Tabla 2. El incremento en la tasa neta de asistencia tanto en bachillerato como en educación superior es mayor, lo que sería un impacto de planes y proyectos concretos implementados por el Gobierno Central.
Tabla 2. Indicadores en materia de educación, 1990 a 2010.
Elaboración: Autores. Fuente: Sistema Nacional de Información
Una buena política educativa, como ejercicio de la competencia constitucional del Estado central, encuentra correlato (a) en inversión presupuestaria (mayor a otros sectores), (b) en lo mayor en clave regional como % del PIB, y (c) en la mejora de indicadores en esta materia. Tomando estos tres elementos es posible dar cuenta, con datos concretos, de que la educación desde la planificación del Ejecutivo camina por el sendero correcto.
Desempeño de la Municipalidad de Guayaquil
El “exitoso modelo de desarrollo” que tanto proclaman autoridades como el alcalde Nebot, se caracteriza –según ellos– por la concentración de la inversión en obra pública: el famoso 80% que se repite en panfletos y discursos. Este porcentaje, en sí mismo, poco o nada dice sobre el desempeño de la municipalidad: Quito y Cuenca destinan virtualmente el mismo porcentaje a inversión pública y cuentan con indicadores mucho mejores. Por ejemplo, en pobreza multidimensional –medida por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)–, 2010, Quito registra 29,7% y Cuenca, 38,2%. En datos, el porcentaje de pobres por NBI en Guayaquil es del 47,97%; es decir, de los casi 2,35 millones de habitantes, casi la mitad (1,13 millones) tiene por lo menos una necesidad básica no cubierta. Este indicador multidimensional revela un lado de la deficiencia de la administración local.
A diferencia del Gobierno Central, la administración municipal a manos del Partido Social Cristiano no tiene desglose de su inversión debido a que destinan ese 80% a obra pública, con reducidos gastos operativos y laborales. Luego de un ajetreado esfuerzo a través de las páginas de sus ordenanzas de ejercicios económicos es posible obtener una idea de cómo planifican su gasto. De allí se puede obtener, por ejemplo, que su planificación deja de lado inversiones de tipo social como educación y salud.
La Dirección de Acción Social y Educación, encargada de manejar los distintos programas de índole social, no ha invertido, en promedio, más del 15% del presupuesto, como se ilustra en la Tabla 3.
Tabla 3. Detalle de Egresos Municipalidad de Guayaquil
Elaboración: Autores. Fuente: Ordenanzas de Ejercicios Económicos 2012 y 2013
En un artículo previo se pudo evidenciar cómo los proyectos inmersos dentro de esta dirección se han ido reduciendo, conforme un paralelo incremento de otro tipo de proyectos (Publicaciones y Publicidad, y Policía Metropolitana). De hecho, en el 2013, el programa “Más Libros” no registró aumento de su presupuesto y el programa “Becas y Zumar” solo aumentó ocho mil dólares frente a otro tipo de proyectos que reflejaron un aumento de setentaiún mil dólares.
Gráfico 3. Inversión Municipalidad de Guayaquil, 2012 y 2013.
Elaboración: Autores. Fuente: Ordenanzas de Ejercicios Económicos 2012 y 2013
Por otro lado, los porcentajes de inversión en materia de salud no han superado en promedio el 3,52% del presupuesto general, como se ilustra en la Tabla 4.
Tabla 4. Asignaciones en Salud, Municipio de Guayaquil, 2008-2013
Elaboración: Autores. Fuente: Ordenanzas de Ejercicios Económicos 2012 y 2013
Contrario de lo que ocurre con la orientación del presupuesto desde el Gobierno Central, la administración socialcristiana no realiza un aumento progresivo de sectores sociales como educación. Y, a pesar de contar con la competencia, sus esfuerzos son mínimos en esta tarea.
Una característica del buen gobierno es que su planificación se oriente en base a indicadores concretos, con el objetivo de mejorar. En el caso de Guayaquil, la administración debería, como mínimo, tener presente indicadores en materia educativa y planificar acorde.
Tabla 5. Guayaquil y Quito: indicadores en materia de educación, 1990 a 2010.
Elaboración: Autores. Fuente: Sistema Nacional de Información
Si tomamos los indicadores de la Tabla 2 (replicados en la Tabla 5), la administración socialcristiana encontraría correlato empírico (sustento) para un progresivo aumento de su responsabilidad en esta materia, pero no lo hace y no brinda motivación para ignorar lo que dicen los datos duros.
II.ii. Tablets como instrumento pedagógico: contexto político de las ofertas
El breve análisis de desempeño de las administraciones local y del Gobierno Central nos brindan elementos importantes: evaluar las acciones de cada una en materia educativa, como perfil de proponente de una política como la de la entrega de tablets. La pregunta que se desprende de todo lo analizado es la siguiente: ¿hasta qué punto puede un proponente de una administración con esfuerzos menores para la mejora de indicadores, introducir una política de entrega de tablets pensada como instrumento pedagógico? Todos los ángulos analizados aquí sobre la administración socialcristiana no apuntan a que la introducción de tal dispositivo tecnológico obedezca a una planificación integral, en donde tal gadget se convierta en accesorio de un estímulo pedagógico mayor.
Más aún, si ha de juzgarse por la orientación de su inversión, la administración socialcristiana muestra que no planifica con base en la mejora de indicadores como horizonte. Y si su planificación presupuestaria no se realiza con miramiento de correlatos, ¿qué rol jugaría un dispositivo tecnológico? ¿Qué resultados se esperarían si se rechaza toda forma de medida por resultados robustos? La respuesta es clara: la propuesta es simplemente demagógica.
Si se analiza, por otro lado, el Plan de Gobierno 2014-2019 presentado por el alcalde Nebot cuando fue candidato en las últimas elecciones seccionales, lo que se evidencia es que la entrega de tablets es una política que no apunta a mejorar los indicadores: no especifica cómo medir; su medición de éxito se basa simplemente en número de estudiantes-beneficiarios. Beneficiarios de un producto tecnológico, simplemente, sin detalles de la idea concreta que subyace en la entrega.
En el caso del Gobierno Central, aún cuando el presidente Rafael Correa ha afirmado que la entrega de tablets fue simplemente una sugerencia de lo que podría hacerse con fondos de utilidades, su desempeño en materia educativa permite refrendar la introducción de un dispositivo tecnológico como un instrumento pedagógico parte de una planificación mayor y a largo plazo; es decir, como pieza-engranaje en el camino hacia la mejora de indicadores.
III. Conclusiones
La crítica de las tablets para un millón de alumnos de educación básica del país, que sugirió el presidente Correa como ejemplo de lo que podría implementarse con fondos del 12% de utilidades de las telefónicas, no cuenta con sustento a la luz de una evaluación de desempeño de su administración.
Una política para la introducción de un dispositivo tecnológico cambia, en objeto y sustancia, si se analiza, como fondo, los parámetros concretos del buen gobierno: la planificación sostenida con datos duros, en procura de su mejora. Para esto, la administración socialcristiana muestra planificar sin miramiento a indicadores; esto es, planifica mal. Ocurre en el caso de educación, en donde su orientación del gasto no obedece a lo que la realidad de los datos indica.
Ello vuelve a la oferta de campaña del alcalde Nebot demagógica: renuente a una buena planificación, ofrece dispositivos tecnológicos cobijados bajo ideas vagas de un supuesto estímulo pedagógico, desechando su rol central como autoridad máxima de la municipalidad de Guayaquil: ejercer, con rigor y sustento, su competencia en educación que es concurrente con la del Gobierno Central.
