¿Qué tan cierto es el rediseño de las Fuerzas Armadas ecuatorianas?
El Ecuador vive una de las reformas militares más importantes de su historia. Antes del Gobierno del presidente Rafael Correa, las Fuerzas Armadas mantuvieron una orientación netamente convencional –el combate militar con uso letal de la fuerza para alcanzar un objetivo político– y con marginales capacidades no convencionales –actividades militares que requieren un uso no letal de la fuerza con el fin de asistir a agencias civiles–. La propuesta actual legalizaría y consolidaría una fuerza con capacidades duales. La ministra de Defensa de Ecuador, María Fernanda Espinosa, anunció en agosto de 2014 los detalles de este proceso. Uno de los componentes es un rediseño operacional que plantea una reducción del 14% de su plantilla de militares activos, que pasaría de cuarenta mil a 34.500. El gobierno busca la forma en la cual menos de nuestras tropas cumplan sus misiones. Pero lo que se ha dicho no es suficiente para determinar el éxito o fracaso del proceso.
El concepto “diseño operacional” significa algo más que la cantidad de militares en servicio activo. Para comprender su importancia es necesario primero definir el concepto de operaciones. Toda organización militar debe responder preguntas esenciales sobre cómo emplear sus recursos para cumplir con su misión. En el caso de las misiones convencionales, una de las preguntas más importantes es cómo utilizar sus recursos humanos y tecnológicos para viabilizar los objetivos políticos del Estado. Por otro lado, el desafío de las misiones no convencionales es que los recursos militares se empleen para prestar asistencia en el ámbito civil.
En Ecuador, por ejemplo, la misión convencional debe examinar las posibilidades de las cerca de diecisiete brigadas de infantería –junto con la Armada y la Fuerza Aérea– de derrotar a un adversario local o hemisférico, y generar las condiciones políticas que permitan conservar los límites actuales de la nación. Estas alternativas pueden ser operaciones metódicas que usen cada uno de los sistemas de armamentos por fases, como luchó Reino Unido en la Segunda Guerra Mundial, o aplicar tácticas de armas combinadas en penetraciones profundas y descentralizadas que apunten a rodear tropas enemigas, como los alemanes en la misma guerra. Mientras que en las misiones no convencionales, la pregunta pasa a ser cómo emplear las diecisiete brigadas para generar apoyo complementario a la Policía Nacional de tal manera que sea legal y legítimo dentro del proceso de investigación establecido por el actual Código Penal.
Hablar de combate convencional, el que se aplica en la guerra, podría resultar anacrónico en un país como Ecuador, que no tiene problemas limítrofes con sus vecinos. Sin embargo, el combate convencional sigue siendo relevante para la planificación militar por tres motivos:
1) La nueva agenda política de Defensa lo mantiene como primer objetivo, al indicar que la misión fundamental de las FFAA es defender la soberanía nacional. La protección territorial sigue siendo importante, pero ahora debe coexistir con distintas soberanías como la energética, alimentaria, económica, entre otras.
2) El poder militar no solo se emplea para proteger el territorio, sino que es el sustento de toda diplomacia efectiva, es decir que sirve para respaldar los intereses nacionales. Thomas Schelling, Profesor de la Universidad de Maryland-College Park y autor de Arms and Influence, explica que la estrategia militar debe ser entendida como el arte de la coerción, intimidación, y poder de disuasión –usar el poder de infligir un castigo terrible para prevenir una conducta inconveniente para las aspiraciones ecuatorianas. Para Schelling, una diplomacia efectiva debe integrar de manera balanceada el rol de la violencia y la fuerza en su capacidad de negociación. De esta forma, el poder militar tiene un rol elemental en la diplomacia moderna.
3) El Gobierno ha indicado en repetidas ocasiones que el ataque colombiano contra Ecuador en Angostura en 2008 demuestra la importancia de tener una defensa nacional compuesta por militares altamente preparados. Si los soldados no son adiestrados en uno de los componentes esenciales de su profesión, el combate, no existe capacidad operativa para sustentar una defensa nacional eficaz. Como dijo el general George Patton (interpretado por George C. Scott) en la película Patton: “No actúan como soldados. No se ven como soldados. ¿Por qué debería esperarse que peleen como soldados?”
En su revista Defensa (edición No. 1, agosto de 2014), el Ministerio de Defensa (MIDENA) indica que el rediseño operacional “se trata de generar un patrón que, sin descuidar la situación en fronteras, distribuya las Fuerzas en todo el territorio nacional […] la idea es generar menos unidades pero más potentes y concentradas, sobre todo a las fuerzas terrestre y aéreas” (p. 19). Siete de los veintitrés (cerca de una tercera parte) fuertes con los que cuenta la Fuerza Terrestre serán eliminados, y las unidades se reducirán en un 13%, de 271 a 235, según dijo el presidente de la República, Rafael Correa, en el enlace ciudadano 374. El mandatario explicó que estas decisiones fueron el resultado de un taller de Defensa organizado por el MIDENA, donde se habló de la optimización de las unidades militares. La ministra Espinosa aseguró que esta visión es la idónea en una reciente entrevista. Ahí indicó que el proceso tiene claro su horizonte, porque quienes lo conducen son los miembros del mando militar. El ejecutivo se limita a dar “los lineamientos políticos”, dijo Espinosa.
Esta reorganizción es preocupante. Que sea el mando militar quien lo dirija no quiere decir que el proceso va por el curso correcto. Se habla de un rediseño operacional, pero si se informa netamente de eliminar o consolidar la distribución territorial de unidades, se trata de un proceso reduccionista y con poca claridad conceptual, pues el término “diseño operacional” se refiere a cómo los soldados, equipos, y formaciones de combate van a ser empleados en sus misiones. Por ejemplo, en el caso de misiones convencionales, el MIDENA debería anunciar los principales elementos operacionales y tácticos que determinarán la manera en la que las formaciones de combate serán empleadas en batalla. Mientras que, para misiones no convencionales, el Ministerio debería informarnos sobre cómo se enlazarán las FFAA y agencias civiles en distintos temas internos, y explicar al mismo tiempo cómo se solucionarán los potenciales problemas jurisdiccionales y/o procesales.
Un rediseño operacional debería hacerse las siguientes preguntas: ¿Cuáles son nuestras alternativas tácticas y operacionales para cumplir una misión anti-delincuencial? ¿Cómo deberían estructurarse las FFAA para operar en actividades anti-delincuenciales, conservando al mismo tiempo la capacidad de combate convencional? ¿Debería ser una estructura de fuerza móvil, expedicionaria, ligera o pesada? ¿Son los planes de defensa o de seguridad interna adecuados o deberían ser reexaminados? ¿Pueden nuevos diseños operacionales generar planes de defensa o de seguridad más eficaces? Algunas de estas preguntas pueden ser de carácter secreto, pero otras ciertamente no lo son, y deberían formar parte del debate público. El problema es que, al parecer, el Ministerio de Defensa y el alto mando militar solo se están planteando interrogantes sobre la infraestructura logística y administrativa de las FFAA.
Es válido preguntarse si hay infraestructura en exceso y si su consolidación puede generar ahorro. Pero si un proceso de fortalecimiento y modernización militar está basado solo en la cantidad de efectivos y de unidades, su éxito es dudoso. Además, no se están usando adecuadamente los conceptos y eso refleja que, hasta cierto punto, requiere más debate. Es evidente que la noción de “diseño operacional” que tiene el Ministerio es distinta a lo que está académicamente aceptado. Por otro lado, el Ministerio no está diciendo cómo las actuales unidades militares lograrán sumarse a los procesos de investigación criminal con las capacidades actuales. Es decir que no se ha pensado en cómo emplear nuestras fuerzas en las dos principales misiones de la actual política de defensa.
El Presidente habla de una reducción de unidades militares. Pero “unidades militares” es una simplificación que no da mayores detalles de lo que el rediseño operacional aportará al proceso de fortalecimiento y modernización militar. Como detalla la revista Defensa, el objetivo es obtener menos unidades con mayor poder de fuego, y eso es un fin legítimo. Es parte de una corriente que ha tenido lugar desde los años sesenta (cuando el debate de defensa convencional de Europa contra una posible ofensiva del Pacto de Varsovia determinó que la tecnología y ciertos diseños operacionales permitían unidades más pequeñas y capaces de enfrentar una superioridad numérica del enemigo). Sin embargo, al anunciar simplemente que pasaremos de 271 a 235 unidades, no se está diciendo nada de cómo estas obtendrán mayor poder de fuego. Un batallón no es lo mismo que un regimiento, un regimiento no es lo mismo que una brigada, y una brigada no es lo mismo que una división. Cada una tiene distintas ventajas sobre las otras en términos de capacidades operativas.
Es más útil saber cuál será la organización, doctrina, y objetivos de estas unidades, antes de saber que serán 235. Un sistema regimental, como el británico, obligaría a agrupar a las tropas en regimientos de entre tres mil y cinco mil efectivos, lo que ofrece mayor iniciativa de combate, mayor tempo operacional, y –dependiendo del arma imperante– mayor poder de fuego. Pero también tiene sus desventajas, en cuanto a operaciones de armas combinadas como lo mostró el Segundo Ejército Británico en la Operación Goodwood durante la campaña de Normandía en 1944. Entre los distintos problemas del Segundo Ejército en esta operación estuvo la incapacidad de hacer que distintos regimientos sean capaces de pelear unificadamente y con acuerdos generales sobre el empleo de sus formaciones de manera combinada. Como resultado, Goodwood fue una derrota para los británicos.
Otra alternativa es el sistema divisional donde, a cambio de costos más altos, se obtienen formaciones con más armas combinadas, poder de fuego, servicios de soporte logístico, y capacidad de profundidad operacional. Pero en el contexto de misiones militares asimétricas –como contrainsurgencia y reconstrucción–, este sistema se ha evidenciado demasiado rígido y poco maleable para las realidades. Así lo demuestra la experiencia militar estadounidense en Irak entre 2003 y 2009, cuyo sistema divisional dio paso a brigadas pesadas que desconcentraban más eficazmente la atención de los comandantes estadounidenses en puntos peligrosos de la insurgencia iraquí. Como resultado, los soldados norteamericanos –que ya no necesitaban aprobación de sus superiores– ganaron iniciativa táctica para solucionar desde el terreno los problemas que impedían la pacificación de ciertas áreas de Irak.
Estas son algunas de las alternativas organizacionales en cuanto a fuerzas terrestres. Hay otras opciones a considerar si pensamos de manera conjunta en las tres ramas de las FFAA, pero el contenido del mensaje ministerial o presidencial, sea cual sea, debería incluir estos aspectos sobre su rediseño operacional en lugar de simplificar las explicaciones en función de la cantidad de unidades genéricas.
Indiferentemente de la alternativa a escoger, los ciudadanos deberíamos ser informados para constatar que el proceso –al menos– está considerando las preguntas adecuadas. Si los anuncios presidenciales y del Ministerio de Defensa son correctos, la ausencia de comunicación sobre este tema evidencia que el proceso de rediseño operacional de las FFAA del Ecuador no está bien encaminado. Aun cuando la Ministra Espinosa crea que la conducción del mando militar es una garantía de éxito del proceso, un análisis conceptual del mismo indica que es necesaria mayor participación ministerial la conducción que ha hecho el alto mando sobre el proceso de rediseño operacional.
Es bueno saber que habrá menos bases, ya que eso podría generar importantes ahorros para la defensa nacional. Pero es necesario notar que el proceso ha sido planteado con una reducción simplista de temas complejos sobre el modo en que operan nuestras Fuerzas Armadas. La ministra Espinosa debería redoblar sus esfuerzos para asegurar que los mandos militares estén liderando un proceso que se plantee las preguntas adecuadas en lugar de simplemente ofrecer respuestas que suenen políticamente correctas. Después de todo, como dijo Georges Clemenceau –presidente de Francia durante la Primera Guerra Mundial–,la guerra era muy importante para dejársela solo a los generales.
