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Algunas consideraciones sobre la reducción del tamaño de las Fuerzas Armadas

El presidente Rafael Correa ha sido invitado para la posesión del nuevo mando militar ecuatoriano. Sube al podio en la Escuela Superior Militar de la Fuerza Terrestre, en Quito, el 30 de abril de 2014. Pocos imaginan que su discurso será uno de los indicadores más importantes de planificación militar del Gobierno para los próximos años. El Comandante en Jefe –nombre que recibe un presidente cuando toma decisiones militares– anuncia que las Fuerzas Armadas (FF.AA) reducirán su personal en siete mil quinientos efectivos hasta el 2025, que lo harán limitando el ingreso anual a las escuelas de formación militar (50%), las cuotas de eliminación en las Fuerzas Armadas (15%), y la depuración institucional (2%). Es decir, las FF.AA. se reducirían en un quince por ciento: de cuarenta mil efectivos a treinta y cuatro mil quinientos. El argumento del Presidente para tomar esta decisión es que el país ya no tiene una amenaza de guerra inminente con Perú y que sus fronteras están debidamente delimitadas.

La decisión es importante porque lidia con la estructura y calidad de las FF.AA. a las que el Gobierno aspira: unas fuerzas con capacidades para operaciones militares y para tareas internas como la seguridad ciudadana. Hasta ahora, lo único que se conocía sobre la planificación militar del país era la Agenda Política de Defensa presentada en el 2011, que describe de manera general sus objetivos sin esclarecer cómo se alcanzarán. Sin embargo, el anuncio del Presidente permite iniciar un análisis sobre este escenario.

De acuerdo a la Agenda Política de Defensa, el ejecutivo aspira a “fortalecer operativamente a las Fuerzas Armadas con capacidades estratégicas conjuntas para incrementar la capacidad de prevención, disuasión y defensa ante cualquier tipo de amenaza y desastres”[1].  En la agenda se menciona a las misiones internas, conocidas como subsidiarias, que se refieren al apoyo militar que se da a otras instituciones públicas. Para estas se elaborarán reformas legales, educativas, organizacionales y presupuestarias. Un ejemplo está en la  reforma a la Ley de Seguridad Pública que autoriza el apoyo complementario de las FF.AA. a la Policía Nacional.

Sin embargo, al comparar la Agenda Política de Defensa con el anuncio presidencial aparecen potenciales contradicciones, contraposiciones y  desequilibrio en el presupuesto de este sector.  La primera es entre la decisión de mantener misiones subsidiarias -aquellas no militares como el apoyo a instituciones civiles– y reducir el personal militar. Hasta ahora los ministerios que han requerido esta asistencia han contado con unas FF.AA. lo suficientemente grandes para suplir sus necesidades operativas y logísticas. Las actividades del personal militar en estas instituciones varían: van desde prestar servicios de seguridad hasta incrementar el contingente institucional para cumplir con programas civiles. Dos ejemplos del primer tipo de actividad son la protección de los fedatarios del Servicio de Rentas Internas que operan contra los evasores tributarios y el acompañamiento en las brigadas de la Misión Manuela Espejo en las que los militares ayudan en la entrega de implementos para personas con discapacidad. Pero existen otras entidades, como la Secretaria Nacional de Riesgos, que demandan un apoyo más vinculado a las capacidades logísticas de las FF.AA., como plataformas especializadas militares (aviones de transporte táctico, como el C-130 Hércules, o de reconocimiento aerofotogramétrico militar).  Es por eso que la reducción de siete mil quinientos efectivos podría incidir en la operatividad de las instituciones públicas. Actualmente, estas necesidades son más fáciles de suplir ya que hay suficientes militares gracias a un presupuesto que destina al menos 76% en gasto corriente (Cuadro 1) [2].

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Esto nos lleva a contraposiciones sobre la actual política militar. Por un lado las instituciones públicas requieren apoyo en el día a día; por otro, el Gobierno aspira a tener una fuerza que además de proteger al país en caso de ataques externos o desastres naturales tenga más roles internos que no necesariamente son trabajos militares. Sin embargo, la tendencia del presupuesto de Defensa complica que se logren estos objetivos ya que la mayoría se destina a gasto corriente (Ver cuadro 1), es decir a sueldos y servicios básicos. Esto ha dejado porcentajes ínfimos para las operaciones de entrenamiento, adquisiciones, construcciones y otro tipo de rubros para alcanzar las dos aspiraciones militares del Gobierno. Por ejemplo, en 2009, un año después de la afrenta colombiana al Ecuador en Angostura, solo se dedicó un 10% del presupuesto a gastos de inversión y adquisiciones de bienes de larga duración como aviación de combate, plataformas navales, o sistemas de combate terrestre. En 2010 este porcentaje incrementó a 19.4% pero, insisto, estos recursos son insuficientes para financiar adecuadamente planes de modernización, adquisiciones, entrenamiento e infraestructura para las tres fuerzas: terrestre, naval y aérea.

Desde 2008 hasta 2013, Ecuador ha destinado más de mil doscientos millones de dólares para inversión militar, lo que representa el 13.8% de presupuesto de Defensa durante el mismo periodo. Con este valor es difícil lograr una fuerza con eficiencia militar[3]. Por ejemplo la ejecución de los actuales planes de guerra, tareas no convencionales –como la ejecución de planes de contingencia contra desastres naturales–, la estandarización de términos y prácticas de combate entre las tres fuerzas, son demasiado altos y su financiamiento adecuado requeriría un cambio en la actual estructura presupuestaria. La sofisticación actual de los sistemas de combate militar está incrementando sus precios y al mismo tiempo necesita personal más calificado. Esto se complica porque se debe invertir en dos tipos de misiones totalmente distintas: las de materia exclusivamente militar y las no militares.

Fuente: Ministerio de Finanzas

Elaboración: Autor

 

Posibles escenarios

El anuncio del Presidente de reducir el tamaño de las Fuerzas Armadas nos lleva a desafíos fiscales-militares. La reducción de las Fuerzas Armadas generará un ahorro en términos financieros, así que la gran pregunta es: ¿A dónde se destinará ese dinero? El Gobierno debe analizar la posibilidad de que se mejore el gasto de inversión pues, hasta el momento, ha sido desequilibrado. Sin embargo, es probable que estos fondos no se queden en Defensa sino que se destinen a otros ministerios, ya que la actual administración prioriza el desarrollo de capacidades de la población y persigue los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir. Tampoco se conoce cómo se compensará la reducción de personal a fin de conservar la capacidad operativa militar. Puede ser que se incrementen plataformas más ofensivas con nuevas tácticas que prioricen poder de fuego –la capacidad destructiva de las armas con las que cuentan nuestras formaciones de combate– sobre cantidad de tropas o un incremento de las capacidades de alerta temprana del Ecuador con una postura más defensiva en su estrategia militar. Pero esto aún no se ha detallado.

Sin embargo, el Ejecutivo ha propuesto la creación de agencias de seguridad interna en el Código de Entidades de Seguridad Ciudadana, que actualmente se debate en la Asamblea Nacional. Si esto sucede, el Gobierno tendría una fuerza militar altamente moderna, integrada, disuasiva y con conciencia situacional –capacidad de una fuerza de conocer el entorno de las fuerzas hostiles, las enemigas y los factores militares afectando el desempeño de ambas- principalmente para operaciones militares. Aún no se conoce cómo se financiarán estas agencias pero podrían aliviar el problema de Defensa al facilitar una focalización presupuestaria.

Otro escenario posible es el de un Ministerio de Defensa que pueda liberar recursos presupuestarios para lograr una fuerza dual como lo establece la Agenda Política de Defensa.  Esto se lograría reduciendo su gasto corriente (sueldos y servicios básicos) e incrementando su gasto de inversión (entrenamiento y equipamiento). Un esfuerzo es la reforma a la Ley de Seguridad Pública para permitir la participación militar en seguridad ciudadana. Aunque para el ex jefe del Comando Conjunto de las FF.AA., Paco Moncayo, esta reforma no es muy diferente a los niveles de participación a los que estaban acostumbradas las FF.AA, aquí será elemental la manera en que se decida ejecutar la reducción: los montos de presupuesto anual que se puedan liberar y si el ahorro generado puede financiar adecuadamente el desarrollo de una fuerza dual.

El desafío actual del Gobierno se traduce en una sencilla expresión estadounidense aplicada a casos donde se ha hablado mucho pero se ha hecho poco: “Pon tu dinero donde está tu boca” (Put your money where your mouth is). Hasta ahora, la Agenda Política de Defensa ha enunciado objetivos demasiado grandes para la realidad presupuestaria del país. Sin embargo, si se decidió reducir el número de militares puede ser que el Gobierno tiene la intención de ponerle símbolos de dólar a estos objetivos, financiándolos adecuadamente. Pero si los recursos salen del Ministerio de Defensa hacia otras entidades, serían objetivos altos con inadecuado respaldo material.

Bajo la actual situación mundial, es claro que la estabilidad y seguridad de un país no se puede dar por sentada. Existen dos realidades concretas. En primer lugar, en el campo militar tradicional, todo el sistema internacional está experimentando la crisis más importante desde 1989, debido a una Rusia más asertiva, una República Popular China cada vez más firme respecto a sus reclamos en el Mar del Sur y Este de China, y unos Estados Unidos con serios problemas fiscales que han aumentado su dependencia de sus aliados y los riesgos militares que están asumiendo[4]. En segundo lugar, en el campo de las amenazas contra las poblaciones, está el impacto de la crisis climática, las amenazas contra las personas (como el crimen organizado) y el surgimiento de sistemas de vigilancia digital que está creando serios debates respecto al futuro de la privacidad personal. A esto se unen serias discusiones sobre la utilidad y racionalidad de la “guerra” contra las drogas, como estrategia para solucionar un problema criminal que cada vez cobra más víctimas, ya sea por el consumo o por la criminalización de estupefacientes. En este sentido hay varios países replanteándose el rol que el Estado debe asumir frente a estos problemas. Por ejemplo, Uruguay ha decidido atacar la fuente de poder de los imperios narcos, legalizando ciertos estupefacientes bajo una modalidad de control estatal.

De esta forma, el desafío del Gobierno ecuatoriano es aún más importante: respaldar materialmente sus grandes aspiraciones en política de Defensa y seguridad interna. En la primera, el Gobierno ha sido muy cuidadoso en no posicionar su política de Defensa comparándola con países vecinos. Sin embargo, esto no debe significar que la actitud de otros países no deba entrar en los cálculos militares del Gobierno. Al contrario hay que “analizar al otro por lo que él es y hace, en lugar de juzgarlo por lo que él, estrictamente hablando, debería ser o hacer”, como lo explicaría el militar prusiano Von Clausewitz, uno de los más influyentes historiadores y teóricos de la ciencia militar moderna[5]. Asimismo, es necesario mantener una vigilancia pragmática de nuestro entorno para no descuidar la seguridad militar tradicional del Estado. 

Algunos podrían descartar esta sugerencia diciendo que Sudamérica ha cambiado y que no es lo mismo que el resto del planeta. El mundo podrá cambiar pero los principios de las relaciones internacionales siempre se mantendrán, como lo advirtió Henry Kissinger, ex Secretario de Estado de EE.UU. y una de las autoridades mundiales en relaciones internacionales, en 1992. En este sentido, la guerra es, al final, una forma de política, según explica Clausewitz. Mientras la política sea la base de las relaciones internacionales, la guerra tendrá un incómodo pero innegable efecto sobre ellas.

En cuanto a las amenazas a la seguridad de las personas, que son propiciadas por problemas como el cambio climático y el crimen organizado, es necesario que el Gobierno las asuma bajo el principio de seguridad integral combinando todas las esferas de seguridad en un solo sistema integrado[6]. Pero si no se puede incrementar sostenida y significativamente el presupuesto de Defensa hay que financiar la fuerza que se puede tener y no la que quisiéramos, priorizando metas complementarias en lugar de excluyentes. Esto lleva a plantear una pregunta muy importante: ¿Deberían ser las FF.AA. una herramienta con aplicación integral? ¿O una herramienta con aplicación específica para una política de seguridad integral? 

La primera posibilidad se refiere a una fuerza significativamente dual expresada en la Agenda Política de Defensa, pero con una base presupuestaria dudosa en el mejor de los casos.  La segunda opción nos hace ver a las FF.AA. como una herramienta especializada que se suma a un enfoque integral de seguridad operado por el Estado. La diferencia aquí está en la manera en que consideramos el rol de las FF.AA. en la implementación de la seguridad integral. Aunque esto pueda llevar a debates sobre la idoneidad de una posibilidad sobre la otra, cabe resaltar que según David Berteau, experto en planificación militar de CSIS (Centro de Estudios Internacionales Estratégicos), a falta de una estrategia clara, los recursos son los que definen la estrategia.  La tendencia del presupuesto de Defensa (Cuadro 1) parece indicar que aunque nuestra boca defienda la idea de unas FF.AA. capaces de atender todos los pedidos de otras instituciones estatales, el bolsillo del Estado simplemente no tiene la capacidad de pagar por esa aspiración.

De esta manera, el desafío del Gobierno es ejecutar el importante anuncio del Presidente Rafael Correa, de reducir militares tomando en cuenta el entorno internacional, las amenazas a la seguridad de las personas y de la realidad de nuestros recursos. 

Esto no debe entenderse como una crítica o una advertencia contra el derecho que tiene el Presidente Correa de implementar reformas militares consistentes con el mandato que ha recibido.  Él es Comandante en Jefe indiscutible y, como tal, tiene amplios derechos entre los cuales está el equivocarse[7]. Sin embargo, este análisis debe entenderse como una sugerencia para evitar equivocaciones que arriesguen la seguridad del Estado, de sus personas, o de uso ineficiente de sus escasos recursos militares. En este sentido, sería interesante y constructivo elevar el debate de las posibilidades que abriría la creación de agencias de seguridad interna que permitieran reducir la amplitud de misiones del Ministerio de Defensa, a fin de lograr las FF.AA. que se aspiran en la Agenda Política de Defensa.  Adicionalmente, sería importante examinar las compensaciones en materia doctrinal, operacional, táctica, logística, y en materia de sistemas de combate que serían necesarias a fin de compensar la reducción de 15% de las FF.AA. 

Sin duda, el anuncio del 30 de abril pasado, es el inicio de importantes debates de los cuales puede surgir una Política de Defensa que logre, de una u otra manera, sus objetivos militares así como sea partícipe de una política de seguridad integral para garantizar la seguridad del Estado y de sus ciudadanos.

 


[1] Ministerio de Defensa Nacional, Agenda Política de Defensa, (Quito: Mathra Editores, 2011), p. 51.

[2] Este gráfico fue elaborado con datos del Ministerio de Finanzas respecto al presupuesto pagado a diciembre de cada año. Se han simplificado las cuentas en dos grupos: gasto corriente e inversión y se excluye pasivos. Ver http://www.finanzas.gob.ec/ejecucion-presupuestaria/

[3] Elizabeth Stanley y Risa Brooks, “Introduction,” in Creating military power: the sources of military effectiveness, ed. Elizabeth Stanley y Risa Brooks  (Stanford: Stanford University Press, 2007), p. 15

[4] Department of Defense Authorization of Appropriations for Fiscal Year 2015 and the Future Years Defense Program, (Hearing before the Committee of Armed Services, United States Senate), 111th Cong. 8-12 (2014) (statement of General Martin Dempsey, Chairman, Joint Chiefs of Staff, Washington DC).

[5] Carl Von Clausewitz, On War, trad. Michael Howard y Peter Paret (Princeton: Princeton University Press, 1989), p. 78.

[6] Ministerio de Coordinación de Seguridad, Plan Nacional de Seguridad Integral, (Quito: Manthra Editores, 2011), p. 14.

[7] Peter Feaver, Armed Servants (Cambridge: Harvard University Press, 2003), Kindle Location 141.