Equidad Capital

Análisis de la inversión municipal en Quito

Uno de los artículos de GKillCity que más repercusión ha tenido en el 2013, es un análisis sobre la prioridad de asignación de recursos del Municipio de Guayaquil, denominado “Exigencias de equidad”, de Isabella Romero y Arduino Tomasi.

Este artículo busca replicar el mismo análisis a las prioridades de inversión del Municipio de Quito y estudia el impacto del texto primitivo en el discurso político.

1. Revisando el texto “Exigencias de Equidad”

Quiero sintetizar el texto mencionado para poder reproducir su metodología para el presupuesto municipal de la capital.

La metodología aplicada en el estudio consiste en analizar la inversión pública entre 2012 y 2013 de los 21 años de administración socialcristiana:

• Se analiza el programa de Regeneración Urbana, que recibió un premio internacional en 2003
• La fuente de información son las ordenanzas presupuestarias de 2012 y 2013
• Se analiza el presupuesto asignado por distrito de planificación, conforme la organización territorial establecida por SENPLADES (en la que Guayaquil se denomina Zona de planificación Nº 8)

La principal conclusión del estudio es mostrar que el Municipio de Guayaquil asigna, para regeneración urbana, casi $52,38 por habitante en barrios de clase media-alta (Urdesa, Kennedy, Alborada y Urdenor), y $13,39 por habitante en zonas populares (Vergeles, Orquídeas, Pascuales, Bastión popular y otros). El artículo muestra un cuadro con valores de inversión y número de habitantes. Para simplificar el análisis, he realizado la división presupuesto/habitantes.

Como otras conclusiones, el texto señala que parroquias rurales como Juan Gómez Rendón no reciben obras de saneamiento ambiental, y plantea que la distribución del presupuesto fuese más equitativa si se construyera un presupuesto participativo.

1. Metodología aplicada al Municipio de Quito

En Quito, un proyecto de inversión asimilable al proyecto “regeneración urbana” puede ser el proyecto “bulevares”, así como el proyecto “soterramiento de cables”. Ambos proyectos han sido iniciados en la administración del hoy ex alcalde Augusto Barrera. La fuente de información es la rendición de cuentas del Municipio para el período 2009-2013, por lo que ese es el período de tiempo analizado.

El presupuesto se analiza por distrito de planificación, que para el caso de Quito (Zona Nº 9), coincide en las parroquias urbanas con la zonificación administrativa del Municipio Metropolitano:

• De acuerdo al censo 2010, las administraciones más populosas son: Eloy Alfaro (el sur consolidado) y Eugenio Espejo (el norte consolidado), que superan las cuatrocientas mil personas, respectivamente. Las administraciones municipales menos pobladas son las que abarcan la mayoría de parroquias rurales.
• En la administración Eugenio Espejo se concentran las obras asimilables a regeneración urbana: Bulevar Naciones Unidas, Bulevar Av. Colón, y obras de soterramiento de cables en la Mariscal y la Av. República de El Salvador
• En las administraciones La Delicia, Manuela Sáenz y Eloy Alfaro, se pueden encontrar otras obras de bulevares y soterramiento de cables: calles Lizardo Ruiz, bulevar 24 de mayo y calle J, respectivamente.
• Al igual que la regeneración urbana en Guayaquil, no se han construido bulevares ni soterrado cables en las parroquias rurales de Quito.
• El siguiente cuadro muestra la inversión en obras de regeneración urbana en Quito, por territorio:

De este cuadro se concluye que el Municipio de Quito destina, para bulevares y soterramiento de cables, a los habitantes de la zona norte (Eugenio Espejo), casi igual cantidad de recursos que el Municipio de Guayaquil a los habitantes de Urdesa, Kennedy, Alborada y Urdenor: poco más de cincuenta dólares. Ese monto corresponde a dos años de inversión municipal para el caso de Guayaquil y a cuatro años, para el caso de Quito.

De su lado, los habitantes de la periferia urbana norte de Quito (La Delicia) recibieron en 2009-2013 casi un dólar para tales obras. Los habitantes de los barrios más populares de Guayaquil recibieron, en 2012-2013, cerca de trece dólares para estas obras.

¿Significa esto que la inequidad es similar entre ambas ciudades?

A mi criterio, el análisis no demuestra inequidad en la prioridad de la inversión, porque se reduce a analizar un sólo proyecto u obra. Puede ser que otras obras (por ejemplo, asfaltado de calles) se distribuyan de distinta manera. Puede ser que las necesidades de los barrios más populares no estén relacionados con embellecimiento del espacio público, sino con servicios como alcantarillado o agua potable.

El análisis político debe ser cuidadoso de no tomar a la parte por el todo: la distribución dispar de la inversión para regeneración urbana no es evidencia de que la asignación de prioridades de inversión sea igualmente dispar en la totalidad de la acción municipal.

Si las necesidades de los barrios populares son los servicios básicos o el transporte, una elaboración participativa del presupuesto municipal no asignara tampoco muchos recursos para la regeneración urbana en barrios populares. Lo que sí podría alterarse es la prioridad entre regeneración urbana y otras obras:

Servicios básicos versus regeneración urbana

De otro lado, la falta de servicios básicos en parroquias rurales (como la mostrada por el artículo que analizo) sí demuestra una priorización inadecuada en asignar recursos a ornato urbano antes que a satisfacción de servicios básicos.

De acuerdo al Censo 2010, en la Zona de planificación 8 (Guayaquil más Durán y Samborondón), el 56,7% de viviendas tienen servicios básicos públicos (electricidad, agua, escusado y eliminación de basura por carro recolector). Esta cifra contrasta con el porcentaje de la Zona 9 (Quito), donde el 88,6% de hogares tienen todos esos servicios. Fuente: https://www.ecuadorencifras.gob.ec/resultados/

Concretamente en la zona rural de Quito, la cobertura de agua potable alcanza el 99,47%, y la de alcantarillado, el 80,19%, de acuerdo a la ya citada rendición de cuentas del período 2009-2013. Ese nivel de cobertura podría explicar que el recurso municipal se invierta en otras prioridades, como soterramiento de cables o bulevares. No se tiene información sobre la cobertura de servicios básicos en Guayaquil.

Sin desconocer el aporte de las obras de regeneración a la economía, autoestima y seguridad en el espacio público, estimo preferible asignar el recurso municipal a satisfacer los servicios básicos al universo de la población.

La rendición de cuentas del Municipio de Quito muestra las inversiones en otras obras (distintas de obras similares a “regeneración urbana”) clasificadas por territorio. La inversión en obras de acceso a barrios se concentra en la zona Quitumbe (sur en consolidación), mientras la inversión en mantenimiento vial se destaca en la zona Eloy Alfaro (sur consolidado):

Hay muchas obras que se perciben de mejor manera analizadas por unidades, antes que como porcentajes de inversión. Una obra municipal es la tarea de regularización de barrios, que en las zonas Calderón y Quitumbe superan las setenta regularizaciones por zona. En todo el distrito se han regularizado 265 barrios en estos cuatro años. En materia cultural, el Municipio construye y administra centros de desarrollo comunitario (CDCs) en ciertos barrios. Los 40 CDC están distribuidos casi equitativamente: todas las administraciones tienen entre 4 y 6 centros.

Además de la cultura, el deporte es un instrumento de vitalidad social en los barrios. En estos cuatro años, el Municipio ha fomentado a 74 ligas barriales en la zona La delicia (norte por consolidar), seguido de las administraciones Tumbaco y Quitumbe. En cuanto a espacios verdes, en las administraciones del sur (Eloy Alfaro y Quitumbe) se han construido 150 parques por persona. En materia de gestión del riesgo, la construcción de muros y taludes se ha concentrado en la administración del centro histórico (Manuela Sáenz).

Esta revisión permite ver que las inversiones se realizan en múltiples actividades, y se privilegia la inversión en unos u otros territorios, dependiendo de las necesidades o carencias que busca solucionar cada inversión.

La rendición de cuentas del Municipio no muestra la inversión de las empresas públicas que prestan servicios públicos (agua potable, recolección de basura, gestión de residuos, etc.), pero sí muestra  indicadores de cobertura superior de entre el 80% y 99% en todos los servicios y todos los territorios.

En contraste, la página web del Municipio de Guayaquil no presenta rendiciones de cuentas de 2013, ni agregada de los 4 años de gestión. Debido a que los servicios de agua potable, alcantarillado y recolección de desechos sólidos están concesionados a empresas privadas, la inversión en esas áreas y sus niveles de cobertura se deberían encontrar en las páginas de esas empresas o en las de sus entidades administradoras de la concesión.

1. El discurso político alrededor del estudio

En cuanto se publicó el post analizado, se lo mencionó en diversas intervenciones de asambleístas, candidatos y analistas políticos. Por ejemplo, el 6 de agosto de 2013, asambleístas de Alianza País citaron el análisis en un foro organizado por la Asociación Ecuatoriana de Radiodifusión.

El post en que se basa este artículo ha sido mencionado en varias oportunidades por Xavier Flores, tanto en entrevista con Diario El Telégrafo  como en debates propiciados por CN Plus con Andrés Ortiz (aquí y aquí) como un estudio pero sin precisar que el análisis abarcaba sólo uno de los varios proyectos municipales. Un análisis de la inversión municipal sobre todos los proyectos hubiese brindado una imagen más completa de las prioridades de inversión por parte del Municipio de Guayaquil.

Desde luego, no es responsabilidad de los autores del post el uso que le han dado candidatos y asambleístas a dicha información.

Normalmente, las investigaciones sobre inversión pública analizan los presupuestos ejecutados. En el post analizado, se estudiaron los presupuestos iniciales de 2012 y 2013, pero no las ejecuciones realmente aplicadas de esas proyecciones. Los investigadores debieron hacer notar esta fuente del estudio porque no necesariamente los montos planificados son los ejecutados en realidad.